Fisco tem o desafio de manter transação como política de Estado

Nicolau Maquiavel, em O Príncipe, defende a ideia de que nada é mais difícil de lidar ou duvidoso de conseguir do que introduzir novas ordens. Não à toa, a alteração do estado das coisas é tema clássico da ciência política, para além da psicologia. Por mais que inconteste o problema, mapeados os riscos, traçada a estratégia e trilhado o percurso, novas estruturas são desafios complexos de gestão que tendem a enfrentar resistência ativa e muitos questionamentos. Agregam, por vezes uníssonos, quem se prende ao antigo racional e quem desconfia do novo. Quando se trata de política pública, então, a escalada alça níveis especiais, pontuados pelos caros princípios da administração, que devem ser ponderados com cautela na implementação e no monitoramento das mudanças.

Foi assim que o sistema tributário nacional resistiu até efetivamente dar corpo à transação tributária. Por mais de cinco décadas, era só saber do Código Tributário Nacional (CTN) que a lei poderia facultar condições para que fisco e devedor pudessem celebrar acordo mediante mútuas concessões para extinção de débitos e litígios. Dentre os maiores entraves, o intransponível temor da renúncia de receitas, além do objeto e da metodologia. Enquanto isso, a complexidade e a ineficiência do sistema forjaram números gigantescos de tributos não pagos, potencializados por crises econômicas.

O fisco federal passou a conhecer mais seus créditos e devedores; as execuções fiscais deixaram de focar em determinados casos; medidas processuais foram aprimoradas; constrições administrativas sedimentadas; serviço de inteligência com força e validação jurisprudencial. O espaço para o devedor deliberado já estava menos confortável. Em 2019, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional marcou posição de vez em prol de legitimidade jurídica para a transação. E o fez a partir de alguns elementos, principalmente, da lei, iluminada pelo diagnóstico de falha dos programas de parcelamento em massa, que beneficiaram indistintamente e não tinham sustentação.

Mas o CTN acolhe mais que isso. Substituir Refis e afins foi um caminho de institucionalização, aderente com necessidades e urgências, mas aquém do caráter de propriedade dos casos e negociação das contrapartidas que carrega a ideia de consenso na solução de litígios tributários. Mais que buscar o impagável, há um ajuste de foco para o que é alcançável.

Esse foi o terreno fértil para a coragem, só não denominada ousadia para afastar o tom de imprudência. Foi projetada uma mesa antes inexistente, na qual sentam fisco e contribuinte para, republicanamente, resolver litígios em meses. Receita tributária para o Estado, regularidade fiscal e retomada para a empresa. O jogo do ganha-ganha, com transparência, flexibilidade, compromissos, esforço dos dois lados e prudência ativa.

Mais. Esse foi o terreno fértil para a ousadia, só não denominada coragem para dar mais tom de inovação. Foi possibilitado o olho no olho antes inexistente, no qual as preconcepções e as dimensões continentais do país se diluíram quando filtros de admissibilidade, métrica, tecnologia e estrutura administrativa autorizaram o termo individual. Aprendiz, até que passasse a ser familiar, o tratamento rigoroso e sóbrio, em lugar do policialesco e repulsivo.

Sim, grande devedor, grupo econômico, passivos irrecuperáveis. Fluxo de caixa e planejamento sustentável sob a mesa. O fisco não passa a ser sócio do negócio e nem abre mão da preferência do seu crédito e a sanha — de não pagar de um lado ou de expropriar do outro, como queira — dá lugar à racionalidade e, pensando juntos, é possível construir soluções. Já é possível transacionar mesmo em casos de passivo recuperável, se altamente questionáveis e litigiosos.

Autocomposição em xeque

Um dos elementos mais instigantes da negociação personalizada é também a chave da nova remodelagem e o mais “duvidoso” de se alcançar: o exercício da discricionariedade técnica. O Estado precisa estar alinhado, seguro, operante e transparente para transacionar em cada caso concreto, com a afinada margem de ação, o ponto de equilíbrio entre a norma, a experiência e a personalização.

Com balizas bem definidas, não estanques. Sem método necessariamente pasteurizado e sem voluntarismo. Atento à boa-fé objetiva, com registros, fundamentos e vigilante sempre. Não há que se prestar a ser individual se exatamente igual para todos ao mesmo tempo e isonomia ganha a dimensão material quando diante de situações disformes, embora os critérios de mensuração sejam os mesmos.

Esse novo para as relações entre fisco e contribuinte tem se provado fonte de bons resultados, de forma idônea, técnica e em constante processo de evolução. São empresas à beira da quebra que retomam horizontes, muitas ressurgiram da pandemia de Covid-19, depois de terem chegado ao pior momento. Processos extintos e investimentos. Uma vida empresarial inteira passada a limpo. Natural que alguns, por mais devotados, não consigam seguir cumprindo suas obrigações com diversificadas fontes de crises. Mas, certamente, esse último quinquênio foi de recuperação de receitas tributárias e de empresas, tidas e classificadas como perdidas, fruto de política pública tributária como pouco se viu no país.

Agora, esse mecanismo de autocomposição está em xeque por decisão do Tribunal de Contas da União que questiona premissas adotadas até aqui — especialmente, da modalidade individual, muito do que se alcançou de mais sofisticado para o instituto. A corte censura alguns pontos de partida para que o devedor esteja predisposto a equacionar seu passivo, como a forma de uso do prejuízo fiscal acumulado, e redimensiona os efeitos da Lei Complementar 174, de 2020, que afasta a caracterização de renúncia de receita nesses casos. É no mínimo inquietante que o início de 2026 seja marcado por uma dúvida que parecia ter sido pacificada.

E com a reforma tributária do consumo, temos pela frente outra estrutura, que nos apresenta novas competências e um imposto compartilhado entre estados e municípios (Imposto sobre Bens e Serviços) e espelhado com um tributo da União (Contribuição sobre Bens e Serviços). Os métodos consensuais para passivos irrecuperáveis tendem a ser instrumentos para resolver problemas do futuro da reforma, mas, a consensualidade como meio de redução de litigiosidade já pode ser, por si só, um caminho seguro entre novidades ou retrocederemos para receber o que há de vir.

A bem de todos os lados e antes de o futuro chegar, é preciso entender que transação tributária queremos e podemos ter, porque, ao fim e ao cabo, não parece ser só uma questão de lei. Realmente, é desafiador sedimentar novos paradigmas. Maquiavel tinha razão em seu ponto.