Israel, Irã e posse da arma nuclear em direito internacional

Em um contexto em que as tensões militares no Oriente Médio se agravaram ainda mais nas últimas semanas, nomeadamente na sequência de operações conduzidas pelos Estados Unidos e por Israel, bem como de novas preocupações em torno do programa nuclear iraniano, uma questão recorrente volta a surgir no debate público: por que razão Israel possui a arma nuclear, enquanto ao Irã essa possibilidade é contestada?

Frequentemente abordada sob o prisma de uma desigualdade de tratamento ou de um “duplo padrão”, esta questão remete, na realidade, para a própria estrutura do regime jurídico internacional relativo às armas nucleares.

O direito internacional é um direito criado pelos Estados e para os estados. Como tal, a ordem jurídica internacional assenta no seu consentimento, o qual decorre diretamente da sua soberania. Este princípio fundamental não escapa ao regime jurídico das armas nucleares: a posse ou a renúncia à arma nuclear resulta, antes de mais, de uma escolha soberana. Por outras palavras, apenas um Estado pode consentir em limitar a sua capacidade de armamento, renunciando à posse desta arma de destruição maciça.

TNP: regime convencional de não proliferação

Este voluntarismo estatal encontra plena expressão no Tratado sobre a Não Proliferação de Armas Nucleares (TNP) de 1968. Este tratado constitui um dos pilares da segurança coletiva no direito internacional. Visa a impedir a proliferação das armas nucleares — em particular a sua difusão a novos Estados —, promover o desarmamento nuclear e incentivar a utilização pacífica da energia atómica.

O TNP estabelece, além disso, uma distinção entre estados dotados de armas nucleares e estados não dotados. Mais concretamente, reconhece como Estados dotados aqueles que fabricaram e fizeram explodir uma arma nuclear antes de 1 de janeiro de 1967, enquanto os demais estados partes são qualificados como Estados não dotados, comprometendo-se a não adquirir a arma nuclear.

Esta distinção fundamental estrutura todo o regime jurídico deste tratado e implica obrigações diferenciadas, mas complementares, entre os 191 estados-parte. Enquanto os estados não dotados se comprometem a não adquirir a arma nuclear, os estados dotados comprometem-se a não transferir armas nucleares nem a ajudar outros estados a adquiri-las. O tratado prevê ainda a obrigação de prosseguir negociações de boa-fé com vista ao desarmamento nuclear.

Num contexto marcado pelas tensões da Guerra Fria e pelo receio de uma multiplicação descontrolada das potências nucleares, a difusão da arma nuclear a um número crescente de Estados foi, em 1968, percecionada como um fator maior de instabilidade internacional e de aumento do risco de conflito nuclear. Foi nesta perspectiva que foi aceite o compromisso no cerne do TNP, baseado numa repartição diferenciada das obrigações entre Estados dotados e não dotados.

Embora este compromisso assimétrico possa, à primeira vista, parecer desigual, foi concebido como um instrumento de estabilização estratégica e de segurança coletiva, constituindo simultaneamente uma expressão direta da soberania estatal. Um Estado pode, de fato, decidir limitar as suas próprias prerrogativas. Em contrapartida, a violação desses compromissos acarreta consequências jurídicas.

É precisamente neste ponto que reside a diferença entre o Irã e Israel. O Irã é parte no TNP desde 1970 e encontra-se juridicamente vinculado, enquanto Estado não dotado, a não adquirir a arma nuclear, estando igualmente sujeito aos mecanismos de controle da Agência Internacional de Energia Atómica. Em contrapartida, Israel não é parte no TNP. Em virtude do princípio do efeito relativo dos tratados, não pode, portanto, ser juridicamente vinculado por obrigações convencionais decorrentes de um tratado ao qual não consentiu.

Assimetria entre Israel e Irã: consequência da estrutura do regime de não proliferação

A diferença de tratamento entre estes dois estados resulta, assim, menos de uma contradição jurídica do que da lógica própria do direito internacional. Ilustra a coexistência, no seio da ordem internacional, de Estados nucleares de jure e de estados nucleares de facto, como é o caso de Israel.

Vários Estados possuem atualmente armas nucleares fora do quadro do TNP. Para além de Israel, é também o caso da Índia, do Paquistão e da Coreia do Norte (desde a sua retirada do tratado em 2003). A sua situação não constitui, por si só, uma violação do TNP, na medida em que não são (ou já não são) partes no tratado. Evoluem, assim, num quadro jurídico distinto do dos Estados vinculados por este instrumento.

Esta situação reflete uma característica essencial da ordem jurídica internacional: a coexistência de regimes convencionais aos quais nem todos os Estados aderem necessariamente. A título de exemplo, o Tratado sobre a Proibição das Armas Nucleares (TPAN) de 2017 — ao qual 74 Estados são partes — proíbe totalmente a aquisição, a posse e a utilização dessas armas. Este regime jurídico coexiste com o do TNP.

Deste modo, a questão de saber por que razão Israel possui a arma nuclear, enquanto ao Irã tal possibilidade é recusada, traduz menos uma incoerência do direito internacional do que uma consequência da sua estrutura. Na ausência de um compromisso convencional, nenhuma regra do direito internacional geral proíbe, enquanto tal e de forma absoluta, a posse de armas nucleares. Apenas os Estados que consentiram em obrigações específicas — nomeadamente no quadro do TNP ou do TPAN — se encontram juridicamente vinculados.

Esta análise encontra eco na jurisprudência do Tribunal Internacional de Justiça. No seu acórdão de 1986 relativo às Atividades militares e paramilitares na Nicarágua e contra esta, o Tribunal afirmou que “não existem, em direito internacional, regras — para além daquelas que o Estado em causa possa aceitar, por tratado ou de outra forma — que imponham a limitação do nível de armamento de um Estado soberano, sendo este princípio válido para todos os estados sem distinção”.

Assim, em aplicação do princípio da igualdade soberana, a limitação das capacidades de armamento resulta exclusivamente do consentimento dos estados. Na ausência de tal compromisso, nenhum Estado pode juridicamente impor a outro uma obrigação de renúncia.

O direito internacional das armas nucleares não consagra, portanto, um direito diferenciado à arma nuclear. Reflete, mais fundamentalmente, a existência de compromissos soberanos através dos quais alguns estados optaram por renunciar a essa arma, enquanto outros decidiram não se submeter a tais limitações.