Papel do município na redução do m² da moradia da classe média trabalhadora

A classe média trabalhadora brasileira enfrenta um paradoxo estrutural: aufere renda suficiente para ser excluída dos programas de habitação de interesse social, mas insuficiente para acessar a moradia no mercado convencional. A superação desse impasse não depende apenas de financiamento federal, mas da atuação estratégica do município como indutor da redução do custo do metro quadrado, por meio de instrumentos urbanísticos e fiscais, aliados à simplificação administrativa, que viabilizem a produção de empreendimentos de Habitação de Mercado Popular.

A política habitacional brasileira, que constitui competência comum dos entes federativos (artigo 23, IX, CF), consolidou, ao longo de décadas, uma lógica binária: subsídio estatal para a baixa renda e mercado livre para quem pode pagar. A rigor, essa estrutura decorre de um imperativo constitucional de priorização a população de baixa renda, em consonância com os fundamentos da dignidade da pessoa humana (artigo 1º, III), os objetivos de erradicação da pobreza e redução das desigualdades sociais (artigo 3º, I e III), o direito social à moradia (artigo 6º) e a diretriz da política urbana de ordenação das funções sociais da cidade (artigo 182).

Essa prioridade, contudo, não se confunde com exclusividade

Interpretá-la dessa forma implicaria restringir indevidamente o alcance do próprio texto constitucional, que consagra como objetivo fundamental a construção de uma sociedade livre, justa e solidária e a promoção do bem-estar de todos. É nesse quadro normativo que se evidencia a formação de um contingente crescente de trabalhadores que, por esforço próprio e também beneficiados por políticas públicas de educação e inserção produtiva, ascenderam socialmente e passaram a integrar uma classe média trabalhadora emergente, sem, contudo, consolidar patrimônio ou segurança econômica suficiente para prescindir da atuação estatal.

Esse segmento, com renda entre seis e dez salários mínimos, encontra-se em uma zona de exclusão estrutural: não é alcançado pelas políticas de habitação de interesse social e tampouco consegue acessar o mercado imobiliário convencional, seja pelo alto valor das unidades, seja pelo custo do crédito, agravado por taxas de juros elevadas e pela ausência de subsídios. Trata-se desse segmento social emergente [1], cuja dependência do financiamento de longo prazo e fragilidade patrimonial a tornam particularmente sensível às variações de preço e de crédito, resultando em sua exclusão prática do acesso à moradia formal. Diferentemente das classes proprietárias, essa parcela não acumulou patrimônio suficiente para absorver choques econômicos. Sua ascensão é recente, sua estabilidade é precária e sua relação com o crédito de longo prazo é de dependência estrutural.

A Constituição, ao reconhecer a moradia como direito social, como expressão do mínimo existencial, e atribuir ao município a condução da política urbana, não condiciona sua efetivação a critérios de renda, impondo ao poder público o dever de atuação positiva. Nessa perspectiva, a função social da cidade transcende a mera disciplina do uso do solo, exigindo a promoção ativa de condições que viabilizem o acesso efetivo à moradia digna [2].

No plano federal, o programa Minha Casa, Minha Vida estrutura a política habitacional por faixas de renda, com redução progressiva de subsídios à medida que a capacidade econômica aumenta. Enquanto a Faixa 1 concentra subvenção quase integral, as faixas 2, 3 e 4 transferem gradualmente o ônus ao adquirente, chegando à completa ausência de subsídios nas faixas superiores, que dependem exclusivamente da capacidade de financiamento das famílias. Das quatro faixas, portanto, três dependem integralmente da capacidade financeira do adquirente-cidadão. É por isso que a redução do custo do metro quadrado no âmbito municipal deixa de ser conveniência regulatória e passa a ser condição de efetividade da política nacional de habitação: sem preço compatível com a capacidade de pagamento, o financiamento existe no papel, mas não se converte em moradia.

Deve-se registrar, que o preço final do “m²” de um empreendimento residencial multifamiliar resulta da composição de cinco blocos de custo: insumos de construção, mão de obra, projetos e despesas técnicas, terreno e custo regulatório [3]. O custo nacional de construção apurado pelo Sinapi/IBGE em fevereiro de 2026 foi de R$ 1.925,08/m^², considerando materiais e mão de obra, sem incluir terreno, projetos, licenças e encargos financeiros. Os preços médios de venda apurados pelo Índice FipeZAP no mesmo período alcançaram R$ 9.673/m^² no agregado nacional. O spread entre custo de construção e preço final não é acidente de mercado; é resultado de variáveis não construtivas, entre as quais o custo do solo urbano, os encargos regulatórios e o tempo de aprovação ocupam posição determinante.

O custo do terreno, isoladamente o componente que mais varia na composição do preço final, não é determinado apenas pela localização ou pela metragem do lote: depende diretamente do resultado do aproveitamento urbanístico-ambiental que a legislação municipal permite extrair daquele solo [4]. Quanto menor o aproveitamento permitido, maior o custo do terreno por metro quadrado construído. Da mesma forma, quando se fala em custo das licenças, a questão não se restringe ao valor das taxas cobradas pelo poder público. O verdadeiro impacto não reside apenas na complexidade normativa, mas sobretudo na burocracia e na morosidade dos processos administrativos.

É nesse contexto que emerge a Habitação de Mercado Popular (HMP) como categoria jurídica autônoma, distinta tanto da HIS quanto da produção de mercado. Não se trata de subsídio direto nem de desregulação. Trata-se de regulação inteligente: o município utiliza instrumentos urbanísticos, administrativos e fiscais para reduzir o custo de produção do metro quadrado, tornando viável a oferta de moradia para quem o mercado convencional não alcança e a política social não contempla.

Para fins de delimitação analítica, apresenta-se como recorte epistemológico a realidade normativa e urbanística dos municípios de São Paulo e Fortaleza. No município de São Paulo, a Habitação de Mercado Popular encontra fundamento no artigo 47 do Plano Diretor Estratégico (Lei nº 16.050/2014, com redação conferida pela Lei nº 17.975/2023) e é regulamentada pelos Decretos nº 63.728/2024 e nº 64.244/2025, que instituem regime jurídico próprio, vinculando a fruição de benefícios urbanísticos ao atendimento permanente do público-alvo, composto por famílias com renda de até 10 salários mínimos. O regime paulistano fixa parâmetros físicos para a unidade HMP (área privativa entre 24 e 70 m², até dois sanitários e uma vaga de estacionamento), estabelece tetos máximos de alienação atualizados anualmente pelo INCC, impõe averbação registral obrigatória da condição HMP na matrícula de cada unidade e veda expressamente a locação de curta temporada, configurando regime que compatibiliza incentivo à produção com controle rigoroso de destinação.

Por sua vez, a experiência do município de Fortaleza revela-se paradigmática

A Lei Complementar nº 384/2023 foi concebida com o propósito de simplificar e desburocratizar o licenciamento de empreendimentos HIS e HMP, articulando-se diretamente à política federal do programa Minha Casa, Minha Vida e reconhecendo a HMP como instrumento de política urbana destinado a essa parcela da população. Mais do que norma procedimental, trata-se de um arranjo regulatório orientado à superação de entraves reais do licenciamento, que impactam o custo e o tempo de produção habitacional.

Por certo, a interpretação sistemática e teleológica, a legislação evidencia uma diretriz clara de extensão, no que couber, dos benefícios e flexibilizações tradicionalmente aplicados à HIS à HMP, reconhecendo o protagonismo municipal na redução dos custos regulatórios da moradia. O resultado prático é a redução estrutural do custo do metro quadrado, viabilizando empreendimentos economicamente acessíveis em áreas dotadas de infraestrutura urbana e capacidade de suporte ao adensamento populacional.

A doutrina contemporânea reconhece que o Direito Urbanístico não se limita à imposição de restrições à propriedade, mas atua como instrumento de ordenação ativa do território, assumindo caráter operacional e indutor [5]. A Habitação de Mercado Popular é expressão dessa função: o município não produz habitação, mas cria, por meio da flexibilização de parâmetros urbanísticos e da redução de custos regulatórios, as condições institucionais para que o setor privado produza unidades a preços compatíveis com a capacidade de pagamento da classe média trabalhadora.

Análise Econômica do Direito confirma essa premissa

Normas urbanísticas, fiscais e administrativas funcionam como variáveis estruturantes do mercado imobiliário, ao definirem potencial construtivo, custos regulatórios e tempo de produção, impactando diretamente o valor do metro quadrado e, consequentemente, a inclusão ou exclusão desse público do mercado formal de moradia. Se a regulação pode encarecer, ela também pode e deve baratear. A omissão regulatória, nesse campo, produz efeitos concretos: empurra a classe média trabalhadora para a informalidade ou para periferias distantes, gerando custos sociais que nenhuma rigidez normativa compensa.

Impõe-se, portanto, aos municípios brasileiros o dever de elaborar ou aprimorar marcos normativos que induzam a produção de empreendimentos de HMP, mediante arranjo institucional tripartite. Ao ente público competem duas funções indelegáveis: no âmbito federal, a estruturação do financiamento que define o teto de crédito acessível ao mutuário; no municipal, a calibragem dos parâmetros urbanísticos e administrativos que incidem sobre o custo do metro quadrado. Ao agente privado cabe incorporar as variáveis positivas ofertadas pelo município e as condições do programa federal, entregando produto cujo preço final seja compatível com o público destinatário.

Ao cidadão trabalhador, essa conjuntura permite acessar o crédito habitacional formal assumindo prestação compatível com seu orçamento, sem comprometer o que resta do orçamento familiar com transporte, educação e saúde. A efetividade desse arranjo depende de que cada ente cumpra sua parte: sem financiamento federal acessível não há demanda solvente; sem regulação municipal inteligente o preço não fecha; e sem preço que caiba no bolso do trabalhador, não há moradia.

A moradia da classe média trabalhadora não é tema periférico. É um dos principais desafios urbanos do Brasil contemporâneo e uma das maiores oportunidades de inovação institucional na política pública habitacional municipal. Os municípios que compreenderem isso primeiro terão vantagem competitiva na atração de investimentos e na geração de emprego, além de avançarem concretamente na construção de cidades mais justas.

[1] SOUZA, Jessé. Os batalhadores brasileiros: nova classe média ou nova classe trabalhadora? Belo Horizonte: Editora UFMG, 2010. p. 26-28.

[2] SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. 8. ed. São Paulo: Malheiros, 2018. p. 37-42.

[3] INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA. Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil: nota metodológica. Brasília, DF: IBGE, 2024. Disponível aqui. O Sinapi apura exclusivamente custos de materiais e mão de obra em canteiro, não contemplando terreno, projetos, licenças, seguros e administração.

[4] Os parâmetros urbanísticos de parcelamento, uso e ocupação do solo (coeficiente de aproveitamento, taxa de ocupação, gabarito, recuos, fração do lote, exigência de vagas e taxa de permeabilidade) definem o potencial construtivo extraível do terreno e, consequentemente, o custo da terra por metro quadrado de área vendável.

[5] LEVIN, Alexandre. Autonomia do Direito Urbanístico e seus princípios fundamentais. Revista Brasileira de Direito Urbanístico, Belo Horizonte: Fórum, v. 2, n. 2, p. 9-38, 2016.