Não é de hoje que o Estado do Rio de Janeiro vivencia momento turbulento na chefia do Executivo. Em passado não tão distante, ex-governadores tiveram prisões decretadas ou foram declarados inelegíveis, evidenciando uma grave crise ética no comando do governo estadual. Talvez a situação só não seja mais crítica, em razão do qualificado corpo técnico de servidores estaduais e da atuação dos órgãos de controle que minimizaram, em alguma medida, os prejuízos advindos de ilícitos praticados.
Cláudio Castro, ex-governador do Rio de Janeiro
O atual capítulo dessa grande novela, que parece repetir o passado (vide o caso da renúncia do ex-presidente Fernando Collor de Mello que tentou evitar o julgamento do processo de impeachment), envolve a solução jurídica a ser conferida ao preenchimento do cargo de governador, a partir da renúncia e da condenação, pelo Tribunal Superior Eleitoral, do então governador Cláudio Castro, com a cassação do mandato e a imposição de sua inelegibilidade.
Destaca-se, nesse ponto, que a renúncia ao cargo de chefe do Executivo, após o recebimento da denúncia no processo de impeachment, não acarreta a extinção do referido processo, que deve continuar o seu curso regular, com fundamento no artigo 15 da Lei 1.079/1950 e conforme já decidido pelo Tribunal Pleno do Supremo Tribunal Federal no julgamento do mandado de segurança impetrado pelo ex-presidente da República Fernando Collor de Mello [1]. No citado julgamento, o STF destacou, ainda, que a sanção de inabilitação para o exercício de função pública não possui caráter acessório à sanção de perda do cargo.
De forma semelhante, Laurence H. Tribe, ao tratar do tema à luz do direito norte-americano, sustenta que a renúncia de servidor público não lhe confere imunidade para o impeachment, em razão dos atos praticados no exercício do cargo. Em suas palavras [2]:
“Although of course private citizens are not subject to impeachment, the resignation of a “civil officer” does not give immunity from impeachment for acts committed while in office. Congress might wish to continue an impeachment proceeding after its target has resigned from office in order to deprive the resigned officer of any retirement benefits affected by the fact of impeachment or conviction; to solidify the lesson of the officer’s misconduct in the form of clear precedent; or simply to make plain to the public and for the future that the resigned officer’s withdrawal from office was the result not of unjust persecution but rather of the way in which the officer had abused an official position” (destaque do articulista).
Dessa forma, a renúncia do governador, no curso do processo de impeachment, um dia antes da retomada do julgamento do caso no TSE, não tem o condão de extinguir o processo e não impede a aplicação das respectivas sanções, tal como efetivamente ocorreu.
Em razão da renúncia do vice-governador Thiago Pampolha e da cassação do mandato de deputado estadual e da declaração de inelegibilidade do então presidente da Alerj, Rodrigo Bacellar, o cargo de governador encontra-se ocupado pelo presidente do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, desembargador Ricardo Couto.
A discussão jurídica no momento gira em torno da forma das eleições que indicarão o novo Governador, notadamente se as eleições devem ser diretas ou indiretas.
No julgamento dos Recursos Ordinários Eleitorais nº 0606570-47.2022.6.19.0000/RJ e nº 0603507-14.2022.6.19.0000/RJ, o TSE, após decretar a cassação e a inelegibilidade do governador Cláudio Castro e do deputado estadual Rodrigo Bacellar, determinou “a realização de novas eleições para os cargos majoritários”. Na linha da certidão de julgamento daquele tribunal, o TRE-RJ deveria ser comunicado com urgência para cumprimento da referida decisão, “inclusive quanto à adoção de providências para a realização de novas eleições indiretas para os cargos majoritários (artigo 142, §1º da Constituição Estadual do Rio de Janeiro)” (destaque do articulista).
Ocorre que a realização de eleições indiretas, como determinado pelo TSE, afronta o artigo 224, §§ 3º e 4º, do Código Eleitoral, que dispõe:
“Art. 224. (…).
(…)
§3º A decisão da Justiça Eleitoral que importe o indeferimento do registro, a cassação do diploma ou a perda do mandato de candidato eleito em pleito majoritário acarreta, após o trânsito em julgado, a realização de novas eleições, independentemente do número de votos anulados.
§4º A eleição a que se refere o § 3º correrá a expensas da Justiça Eleitoral e será:
I – indireta, se a vacância do cargo ocorrer a menos de seis meses do final do mandato;
II – direta, nos demais casos.” (destaques do articulista)
Ora, verificado que a cassação dos diplomas do governador e do presidente da Alerj, por decisão do TSE, acarreta a vacância superior a seis meses do cargo de Governador, o preenchimento do cargo deve ser realizado, obrigatoriamente, por eleição direta, que será de responsabilidade da Justiça Eleitoral, nos exatos termos do já mencionado artigo 224, § 4º, II, do Código Eleitoral.
Registre-se, por oportuno, que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 5.525/DF declarou a inconstitucionalidade do artigo 224, § 4º, do Código Eleitoral para os casos de vacância dos cargos de presidente, vice-presidente e senador da República, em razão da afronta aos artigos 81, § 1º e 56, § 2º da CRFB, respectivamente. No mesmo julgamento, contudo, a Suprema Corte declarou a constitucionalidade do mesmo dispositivo legal para os casos de dupla vacância dos cargos de governador e prefeito, conforme assinalado na ementa colacionada abaixo [3]:
“Direito constitucional e eleitoral. Ação direta de inconstitucionalidade. Previsão, por lei federal, de hipóteses de vacância de cargos majoritários por causas eleitorais, com realização de novas eleições. Inconstitucionalidade parcial. 1. O legislador ordinário federal pode prever hipóteses de vacância de cargos eletivos fora das situações expressamente contempladas na Constituição, com vistas a assegurar a higidez do processo eleitoral e a preservar o princípio majoritário. 2. Não pode, todavia, disciplinar o modo de eleição para o cargo vago diferentemente do que estabelece a Constituição Federal. Inconstitucionalidade do § 4º do art. 224 do Código Eleitoral, na redação dada pela Lei nº 13.165/2015, na parte em que incide sobre a eleição para Presidente, Vice-Presidente e Senador da República, em caso de vacância, por estar em contraste com os arts. 81, § 1º e 56, § 2º do texto constitucional, respectivamente. 3. É constitucional, por outro lado, o tratamento dado pela lei impugnada à hipótese de dupla vacância dos cargos de Governador e Prefeito. É que, para esses casos, a Constituição não prevê solução única. Assim, tratando-se de causas eleitorais de extinção do mandato, a competência para legislar a respeito pertence à União, por força do disposto no art. 22, I, da Constituição Federal, e não aos entes da Federação, aos quais compete dispor sobre a solução de vacância por causas não eleitorais de extinção de mandato, na linha da jurisprudência do STF. (…) 6. Ação direta de inconstitucionalidade cujo pedido se julga parcialmente procedente, para declarar a inconstitucionalidade da locução “após o trânsito em julgado” prevista no § 3º do art. 224 do Código Eleitoral, e para conferir interpretação conforme à Constituição ao § 4º do mesmo artigo, de modo a afastar do seu âmbito de incidência as situações de vacância nos cargos de Presidente e Vice-Presidente da República, bem como no de Senador da República. Fixação da seguinte tese: “O legislador federal pode estabelecer causas eleitorais de vacância de cargos eletivos visando a higidez do processo eleitoral e a legitimidade da investidura no cargo. Não pode, todavia, prever solução diversa da que foi instituída expressamente pela Constituição para a realização de eleições nessas hipóteses. Por assim ser, é inconstitucional a aplicação do art. 224, § 4º aos casos de vacância dos cargos de Presidente, Vice-Presidente e Senador da República”.
É possível perceber que a decisão do TSE, na parte em que determinou a realização de eleições indiretas, também contrariou a jurisprudência do STF, o que ensejou, inclusive, a apresentação de reclamação, com pedido liminar, com o objetivo de resguardar o efeito vinculante e a eficácia erga omnes da decisão prolatada na mencionada ADI 5.525/DF.
No recente julgamento da medida cautelar na sobredita Reclamação 92.664/RJ, o relator ministro Cristiano Zanin deferiu a medida liminar, para suspender os efeitos das decisões reclamadas e, em consequência, “(i) suspender a realização de eleições indiretas para os cargos majoritários do Estado do Rio de Janeiro (Governador e Vice-Governador) e, ainda, (ii) para que até o final julgamento desta reclamação seja mantido o Presidente do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro no exercício do cargo de Governador do Estado” [4].
Além de destacar que a decisão do TSE afronta o precedente vinculante oriundo da ADI 5.525/DF, o ministro relator observou que o julgamento da ADI 7.942/RJ, que também trata das eleições majoritárias do estado do Rio de Janeiro, ainda não foi concluído e os ministros, que já se manifestaram, não tiveram a oportunidade de analisar a viabilidade de eleições diretas na hipótese.
Aliás, é preciso notar, mais uma vez, que a renúncia do governador na véspera do julgamento realizado pelo TSE não impede a continuidade do processo e a imposição das sanções que possuem natureza independente.
Assim como a renúncia não pode servir para impedir a continuidade do processo e a realização do julgamento pelo órgão competente, a sua implementação também não pode acarretar a fuga indevida da consequência da decisão condenatória do TSE que, na forma do artigo 224, § 4º, II, do Código Eleitoral, seria a realização de eleições diretas para o cargo de governador, quando a vacância do cargo ocorrer por período superior a seis meses do final do mandato.
Caso fosse admitida a extinção do processo ou o afastamento da realização de eleições diretas, em razão da renúncia do cargo na véspera do julgamento pelo TSE, teríamos a abertura indevida para a utilização da renúncia como instrumento de burla da finalidade do texto legal, cuja aplicação dependeria, nesse caso, exclusivamente da vontade do próprio réu.
Destarte, a renúncia ao cargo, na hipótese, poderia ser caracterizada como abuso do direito ou fraude à aplicação da legislação, uma vez que o ato teria sido praticado com desvio de finalidade para manipulação das regras do jogo por conveniência do réu, com evidente afronta dos princípios da administração pública, notadamente os princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa [5].
Aliás, a renúncia do ex-governador não impediu, como já salientado, a aplicação da sanção de cassação do cargo e de inelegibilidade pelo TSE, o que atrai a aplicação obrigatória do artigo 224, § 4º, II, do Código Eleitoral, com a necessidade de realização de eleições diretas.
Realmente, a realização de eleições diretas para o cargo de governador do estado do Rio de Janeiro é a única solução possível para a restauração da normalidade da chefia do Executivo estadual não apenas por ser o caminho expressamente indicado pelo artigo 224, § 4º, II, do Código Eleitoral, mas, especialmente, por representar a solução ordinária para acesso aos cargos em pleitos majoritários nos regimes democráticos.
As eventuais dificuldades para a realização de eleições diretas, em razão dos custos financeiros e temporais envolvidos, não podem representar óbice legítimo para sua efetivação. Afinal de contas, os custos são inerentes aos direitos e eles não caem do céu ou são garantidos por varinhas mágicas. No mundo real, a implementação de direitos e garantias fundamentais envolve custos. Como dizem os economistas: “não existe almoço grátis”. A democracia possui custos inerentes à sua implementação e constante luta por sua manutenção, mas o seu valor é inestimável. Como afirmado por Winston Churchill, em 1947: “a democracia é a pior forma de governo, à exceção de todas as demais formas que têm sido experimentadas ao longo da história”.
[1] STF, Mandado de Segurança 21.689/DF, Rel. Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ 07.04.1995, p. 8.871.
[2] TRIBE, Laurence H. American Constitutional Law, 2 ed., The Foundation Press, Mineola, NY, 1988, p. 290. Tradução livre: “Embora, evidentemente, cidadãos nāo investidos de função pública (cidadãos em sua capacidade privada) não possam ser sujeitos ao impeachment, a renúncia de um servidor público (civil officer) não lhe confere imunidade para o impeachment em razão dos atos praticados no exercício do cargo. O Congresso pode decidir continuar com o processo de impeachment após o acusado ter renunciado ao cargo público para o fim de privá-lo de qualquer benefício de aposentadoria afetado pela declaração de impeachment; para consubstanciar a conduta faltosa do renunciante como precedente; ou simplesmente para deixar claro à opinião pública e para o futuro que O afastamento do acusado do cargo público não resultou de perseguição injusta, mas, sim, do abuso da função pública.” (Grifo nosso).
[3] STF, ADI 5525/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe-261 29.11.2019.
[4] STF, Medida Cautelar na Reclamação 92.644/RJ, Rel. Min. Cristiano Zanin, julgamento: 27.03.2026.
[5] Conforme sustentamos em outra oportunidade, a teoria do desvio de poder (détournement de pouvoir) ou desvio de finalidade, oriunda do Conselho de Estado francês, admite que o Judiciário invalide ato administrativo em desacordo com a finalidade da norma. OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo, 14 edição, Rio de Janeiro: Método, 2026, p. 319
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