A promulgação da Lei nº 15.190/2025 constitui um dos marcos mais relevantes do Direito Ambiental brasileiro desde a Política Nacional do Meio Ambiente. Após décadas de licenciamento regido por um mosaico de normas esparsas e práticas administrativas heterogêneas, o legislador federal optou por consolidar, em diploma único de normas gerais, conceitos, diretrizes e parâmetros procedimentais mínimos aplicáveis em todo o território nacional. A nova lei nasce, assim, com inequívoca vocação sistêmica.
O movimento não é meramente formal. O licenciamento consolidou-se como o principal instrumento preventivo de tutela ambiental, articulando planejamento econômico, proteção ecológica, participação social e controle estatal de riscos. Um mecanismo com tal centralidade exigia previsibilidade jurídica, padronização conceitual e racionalidade procedimental, sob pena de comprometer simultaneamente a proteção ambiental e o desenvolvimento sustentável.
O diploma já surge sob intenso escrutínio constitucional, especialmente diante da ADI nº 7.919, proposta pelo PSOL e pela Apib, que questiona dispositivos centrais da lei à luz do artigo 225 da Constituição. Nesse contexto, os artigos 1º a 5º assumem caráter estratégico, pois estabelecem os fundamentos estruturais de todo o regime jurídico.
Artigo 1º: natureza de norma geral e princípios
O artigo 1º qualifica a lei como norma geral federal aplicável aos entes do Sisnama, fixando sua incidência sobre atividades potencialmente poluidoras e consagrando diretrizes como participação pública, transparência, prevenção, celeridade e desenvolvimento sustentável.
Cumpre função de “porta de entrada” do sistema. Ao assumir caráter estruturante no federalismo cooperativo, estabelece balizas obrigatórias sem eliminar a competência suplementar de Estados e Municípios. Não cria o licenciamento do zero, mas densifica o regime já previsto na Lei nº 6.938/1981.
O rol principiológico tem função hermenêutica concreta: orienta a motivação administrativa, tanto para coibir burocracias desnecessárias quanto para impedir simplificações incompatíveis com a proteção ambiental.
Artigo 2º: diretrizes do procedimento
O artigo 2º fixa padrões de qualidade do processo de licenciamento, exigindo avaliação técnica, publicidade integral dos estudos, cooperação federativa, eficiência administrativa e mecanismos de mediação de conflitos.
O legislador enfrenta dois problemas históricos: ritualismo excessivo sem ganho ambiental e déficit técnico que gera judicialização. O licenciamento passa a ser concebido como processo de governança, não mero trâmite formal. Transparência e coordenação institucional tornam-se critérios de legitimidade das decisões.
Artigo 3º: padronização conceitual
O artigo 3º apresenta glossário técnico com definições essenciais: autoridade licenciadora, condicionantes, estudos ambientais, áreas de influência e modalidades de licença. Trata-se de dispositivo operacional, destinado a reduzir divergências interpretativas entre entes federados e reforçar a segurança jurídica.
É também aqui que surgem controvérsias relativas à Licença Ambiental Especial (LAE) e à noção de empreendimentos estratégicos. Sustenta-se que tais categorias introduziriam viés político no controle ambiental. Todavia, a mera utilização de conceitos jurídicos indeterminados não é, por si, inconstitucional.
A tese de inconstitucionalidade contida na exordial da ADI 7.919 sustenta, em apertada síntese, que a criação das categorias de empreendimentos estratégicos introduziria um fator político-econômico no núcleo do licenciamento ambiental, permitindo tratamento diferenciado e mais célere a certos projetos, com possível redução do nível de proteção exigido pelo artigo 225 da Constituição. Alega-se, ainda, que haveria delegação excessiva e indeterminada ao Conselho de Governo, sem critérios materiais mínimos, configurando um “cheque em branco” incompatível com a legalidade estrita e com o dever da União de editar normas gerais densas. Nesse cenário, o licenciamento deixaria de ser instrumento técnico de prevenção para se subordinar a escolhas políticas.
Sob perspectiva crítica, contudo, o uso de conceitos jurídicos indeterminados e a atribuição de competência ao Conselho de Governo não implicam, por si, inconstitucionalidade. A jurisprudência do STF admite conceitos abertos quando sujeitos a controle, motivação e interpretação conforme, sobretudo em políticas públicas complexas [1]. O artigo 3º não dispensa licenciamento, estudos ou condicionantes, limitando-se a criar categorias conceituais. A Constituição tampouco veda a identificação de empreendimentos estratégicos, desde que não haja rebaixamento da proteção ambiental.
Artigo 4º: regra-matriz do dever de licenciar
O artigo 4º estabelece que atividades utilizadoras de recursos ambientais ou potencialmente poluidoras dependem de prévio licenciamento, além de atribuir aos entes federativos a definição de tipologias e exigir responsabilidade técnica por profissionais habilitados. Trata-se da cláusula central do sistema, alinhada à lógica preventiva do Direito Ambiental.
A principal crítica recai sobre o § 1º, que delega aos entes a definição de tipologias. Alega-se risco de dispensas indevidas. Contudo, o caput fixa claramente a regra material de incidência: sempre que houver potencial degradador, o licenciamento é obrigatório.
Assim, o § 1º não cria nem elimina o dever de licenciar; apenas organiza o enquadramento procedimental. À luz da jurisprudência do STF — que distingue simplificação legítima de dispensa inconstitucional [2] —, o dispositivo deve ser lido como norma de calibragem procedimental, e não como condição de existência do dever de licenciar. A ausência de atividade em lista local não autoriza, automaticamente, sua não sujeição ao licenciamento.
A compatibilidade constitucional depende de interpretação conforme: tipologias servem para graduar o rito segundo porte e risco, jamais para esvaziar o controle ambiental. A Lei Complementar nº 140/2011, a coordenação do Sisnama e o controle jurisdicional funcionam como salvaguardas contra eventuais abusos.
Para evitar que os estados e municípios se afastem das normas gerais federais, esvaziem o artigo 4º por interpretações locais expansivas e, com isso, desestruturem a lógica sistêmica do Sisnama, a solução não é única, mas resulta da combinação de técnicas normativas, interpretativas, institucionais e jurisdicionais, todas já reconhecidas — explícita ou implicitamente — pela Constituição e pela jurisprudência do STF.
Em primeiro lugar, a solução hermenêutica central é a leitura conforme a Constituição e às normas gerais federais, especialmente ao caput do artigo 4º e ao artigo 225 da Constituição. Isso significa afirmar, como premissa obrigatória, que as tipologias estaduais não têm natureza constitutiva do dever de licenciar, mas apenas organizadora e procedimental. O dever de licenciar nasce da natureza material da atividade — utilização de recursos ambientais, potencial poluidor ou capacidade de degradação — e não da sua inclusão ou não em listas locais. Essa leitura impede que a omissão ou subinclusão estadual produza “dispensa por lacuna” e preserva a hierarquia normativa do sistema. O STF já fornece esse parâmetro ao afirmar reiteradamente que simplificação procedimental é admissível, mas dispensa material para atividades potencialmente poluidoras não encontra respaldo constitucional [3]. Assim, qualquer ato estadual que use a tipologia para afastar o licenciamento de atividade materialmente licenciável incorre em violação direta às normas gerais federais e ao artigo 225, abrindo espaço para controle judicial.
Em segundo lugar, há uma solução institucional-federativa, baseada na própria lógica do Sisnama. O sistema não é uma federação de órgãos isolados, mas um arranjo cooperativo e hierarquizado funcionalmente, em que normas gerais federais exercem papel de eixo estruturante. Para preservar essa unidade, é essencial reforçar a atuação dos órgãos federais de coordenação, especialmente o Conama e o Ibama, por meio de resoluções, notas técnicas e orientações interpretativas que fixem parâmetros mínimos obrigatórios para a elaboração das tipologias estaduais. Não se trata de substituir a competência local, mas de ancorá-la em critérios nacionais claros, como porte, potencial poluidor, localização sensível e cumulatividade de impactos. Essa atuação coordenadora reduz a margem de arbitrariedade local e preserva a noção de sistema orientado.
Em terceiro lugar, a própria Lei Complementar nº 140/2011 oferece uma solução normativa já existente: ela estabelece que a repartição de competências administrativas não autoriza relativizar normas gerais nem reduzir o nível de proteção ambiental. A atuação estadual que, sob o pretexto de definir tipologias, afaste o licenciamento de atividade materialmente poluidora configura exercício irregular de competência, passível de controle tanto administrativo quanto judicial. Aqui, a solução prática é reconhecer que a LC 140 funciona como cláusula de contenção do federalismo ambiental, impedindo que a autonomia local se converta em descoordenação sistêmica.
Em quarto lugar, há a solução jurisdicional preventiva e corretiva, que se dá em dois planos. No plano concentrado, o STF pode — e historicamente o faz — preservar dispositivos legais por interpretação conforme, fixando tese vinculante que impeça leituras que autorizem dispensa estrutural de licenciamento por via tipológica. No plano difuso, qualquer licença concedida com base em tipologia estadual que contrarie normas gerais federais pode ser invalidada por controle judicial, seja por ação civil pública, seja por controle incidental em demandas administrativas e ambientais. Esse risco jurídico concreto atua como fator disciplinador da atuação estadual.
Por fim, há uma solução administrativa-operacional, talvez a mais relevante no dia a dia: exigir que toda tipologia estadual venha acompanhada de motivação técnica explícita, demonstrando como cada enquadramento respeita o conceito material de atividade licenciável definido em norma geral federal. Isso cria rastreabilidade decisória, facilita o controle pelos órgãos de controle e pelo Judiciário e dificulta o uso da tipologia como instrumento de fuga normativa. Estados que adotem listas abertas, genéricas ou omissas, sem essa motivação, passam a operar em zona de alto risco de invalidação
Quanto ao § 3º, a exigência de responsabilidade técnica por profissionais habilitados é legítima, pois assegura qualidade e rastreabilidade dos estudos, devendo apenas ser interpretada de modo a não excluir a participação interdisciplinar de especialistas de profissões que não possuam Conselhos de Fiscalização Profissional.
Artigo 5º: espécies de licença
O artigo 5º define as modalidades de licença (LP, LI, LO, LAU, LAC, LOC e LAE), configurando a “caixa de ferramentas” do sistema. O modelo deixa de ser necessariamente trifásico e passa a admitir arranjos proporcionais ao risco e ao contexto do empreendimento.
O § 1º vincula cada licença a um conjunto mínimo de estudos, assegurando base técnica adequada. Simplificação não significa licença sem controle. O Termo de Referência e os planos ambientais estruturam a análise de impactos.
O § 2º preserva flexibilidade federativa para regulamentações complementares, desde que respeitadas as normas gerais. Já os demais parágrafos buscam integrar etapas, reduzir entraves operacionais e permitir gestão por impacto, sem afastar a responsabilidade técnica e a fiscalização.
O art. 5º da Lei do Licenciamento Ambiental, ao enumerar as modalidades de licença — incluindo, além do modelo clássico, a LAC, a LAU e a LAE — foi impugnado na ADI 7.919 sob o argumento de que fragilizaria o licenciamento como sistema nacional coerente. Sustenta-se que a multiplicação de espécies, aliada à descentralização regulatória, poderia gerar fragmentação normativa e regimes díspres para atividades semelhantes, com exigências e condicionantes desiguais. Isso comprometeria o papel da União na fixação de normas gerais e reduziria o nível de proteção ambiental.
A crítica não é trivial, pois, diferentemente do artigo 4º — que trata da obrigatoriedade do licenciamento —, o artigo 5º incide diretamente sobre a arquitetura interna do sistema. O licenciamento não é mera sucessão de autorizações, mas estrutura organizada de fases e controles mínimos. A proliferação ou deformação de espécies de licença pode transformar esse modelo em mosaico de regimes locais, sob o mesmo rótulo formal, mas com intensidade protetiva desigual.
Ainda assim, o dispositivo não é, por si, incompatível com a Constituição. A existência de modalidades distintas de licença sempre integrou a tradição brasileira, ajustando o procedimento às fases do empreendimento, ao porte e ao potencial poluidor, como já ocorria na Resolução CONAMA nº 237/1997. A diferenciação procedimental, quando proporcional ao risco ambiental, é legítima e compatível com a lógica preventiva do Direito Ambiental.
O problema surge apenas se o artigo 5º for interpretado como autorização para criar novas espécies por regulamento ou para esvaziar o conteúdo material das licenças previstas. A solução constitucional adequada, portanto, é a interpretação conforme, fixando o rol como fechado e nacionalmente vinculante. Estados podem disciplinar ritos e enquadramentos, mas não inovar no núcleo do sistema. Caso contrário, caberia nulificação parcial para preservar a unidade e a efetividade do controle ambiental.
Conclusão
Os artigos 1º a 5º formam a espinha dorsal da nova Lei Geral do Licenciamento Ambiental. Definem natureza jurídica, princípios, conceitos, dever de licenciar e instrumentos procedimentais. Mais do que disposições introdutórias, estabelecem a arquitetura normativa do sistema.
Interpretados conforme a Constituição e à luz da jurisprudência do STF, esses dispositivos revelam tentativa de equilibrar proteção ambiental, segurança jurídica e eficiência administrativa. A interpretação que deve ser dada à nova lei não deve flexibilizar o controle, mas racionalizá-lo, calibrando intensidade procedimental ao grau de risco.
O êxito do modelo dependerá, menos do texto em si, e mais da qualidade de sua aplicação prática, sempre orientada pelo núcleo constitucional de tutela do meio ambiente ecologicamente equilibrado.
[i] Vide ADPF 187/ADI 4.174, ADPF 54, ADPF 132/ADI 4.277
[2] Vide ADI 6.618/RS e ADI 4.615/CE
[3]Vide ADI 4.615/CE e ADI 6.650/SC
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