Desafios contemporâneos e o papel dos municípios na Constituição

Desde a promulgação da Constituição de 1988, a gestão municipal, por estar mais próxima em múltiplos sentidos à população, tem assumido um protagonismo crescente na implementação de políticas públicas, enfrentando desafios e oportunidades associados à descentralização administrativa e à ampliação dos direitos de cidadania, à luz da dignidade humana e do direito ao desenvolvimento, necessário nos periféricos países de modernidade tardia.

Conforme aduz Pedro Serrano em destacado trabalho sobre o tema [1], o município é a organização política primária e nuclear ocorrida no processo histórico de evolução da sociedade humana. Na verdade, a primeira forma de Estado historicamente conhecida implicou na formação de “municípios soberanos”, as cidades-estados da Antiguidade. Os municípios, neste sentido, serviram como modo primeiro de convivência gregária politicamente complexa e organizada que caracteriza a civilização ocidental.

A cidade era a manifestação material da polis, onde a existência da cidadania se realizava e as decisões públicas se conformavam. A Idade Média interrompeu esse ciclo evolutivo do município como lugar da política, por conta da concentração da população no campo, sob o incremento do movimento feudal, distribuindo-se a titularidade do poder político por instituições e agentes sociais diversos.

No Brasil, durante a colonização portuguesa, em razão de combinação de diversos fatores, tais como a formação cultural e política daquele país e a imensa extensão territorial da colônia, os municípios ganharam destaque, sendo que as cidades e vilas alçaram-se ao status de “Conselhos”; ou seja, a eles foi determinada uma autonomia institucional, a qual permitia uma maior mobilidade quanto às decisões e organização locais, permitindo ainda uma participação no todo decisório do Império.

Diante de tantas manifestações e requisições provenientes de candentes necessidades democráticas, com a promulgação da Constituição de 1988, adveio o município como ente federativo de uma forma até então não contemplada pelas Cartas Constitucionais anteriores.

Federalismo cooperativo

Assim, com a nova ordem constitucional, o município passa a ser considerado como ente da Federação, sendo-lhe atribuída ampla autonomia no que concerne à produção de uma lei orgânica a servir como fundamento de validade de seu próprio subsistema jurídico-positivo; capacidade de legislar e de imposição e cobrança de tributos; renda própria; eleição de seus gestores; e demais competências a serem por ele exercidas de acordo com o interesse local predominante.

Neste sentido, o respeito à autonomia dos entes que compõem esta Federação é fundamental para sustentação desse sistema. O federalismo, seguindo a intuição do constitucionalista alemão Konrad Hesse, expressa “a livre unificação de totalidades políticas diferenciadas, fundamentalmente com os mesmos direitos, em regras regionais que, deste modo, devem ser unidas para a colaboração comum” [2]. O distintivo do conceito é que cada membro da Federação tem sua “individualidade concreto-história”.

Conforme destacado pelo ministro aposentado do Supremo Tribunal Federal Ricardo Lewandowski, nesta revista eletrônica Consultor Jurídico, com a promulgação da “Constituição cidadã” de 1988, adotou-se o “federalismo cooperativo”, em que, ao lado das tradicionais competências privativas e rendas exclusivas, próprias do modelo tradicional, outorgaram-se aos estados competências concorrentes em matérias de interesse comum, ressaltando-se que, atualmente, os problemas suscitados pela globalização econômica, pela emergência climática e pela criminalidade transnacional, dentre outros, exigem que os governantes dos entes federados abandonem quaisquer veleidades independentistas ou diferenças político-partidárias e se unam para resolvê-los de forma cooperativa e civilizada.

Centralização

Não obstante, muito embora o Brasil possua um inegável federalismo cooperativo, com sistema de compartilhamento do poder de estrutura tríplice formada pela União, estados, Distrito Federal e municípios, no objetivo de se alcançar equilíbrio no exercício do poder, é possível demonstrar que, historicamente, o STF é um forte agente contribuinte do movimento que favorece a força centrípeta em detrimento da centrífuga [3].

Desta forma, tem-se que o problema da centralização de competências legislativas na União não existe apenas em relação aos temas distribuídos pelo constituinte originário (mais temas para serem legislados pela União e menos para os estados-membros e municípios), mas também é um problema que passa pela interpretação centralizadora da Corte Suprema ao imprimir uma análise centralizadora de uma matéria legislada pelos entes descentralizados.

Contudo, é inegável que o federalismo muda no espaço e no tempo. O Brasil mesmo já experienciou diversos federalismos, mesmo sob o manto de uma mesma Constituição, eis que a dinâmica do federalismo pode manifestar diferentes tendências a depender do contexto político de cada momento, de modo que também esta e outras fórmulas federativas passam por momentos pendulares de mais ou menos centralização, a depender dos pactos forjados a partir da história e dos contextos constitucionais e sociais em que se apresentam.

Desafios do municipalismo no século 21

Conforme Leite e Conci, no atual cenário, o próprio STF tem contribuído para uma redefinição das relações institucionais entre os entes federados, ampliando os espaços decisórios dos entes locais, de modo que os acontecimentos decorrentes da pandemia parecem ter elencados novos ingredientes que mudaram o equilíbrio federativo, deslocando o pêndulo na direção dos entes subnacionais [4].

Esse deslocamento é essencial para o desenvolvimento e respeito à autonomia dos entes subnacionais. No caso dos municípios, especialmente os menores, tem-se que estes dispõem de ínfima arrecadação tributária própria e dependem fortemente das transferências obrigatórias, tornando o FPM sua principal fonte de receitas; receitas estas que, somadas, são consumidas com as despesas correntes, cobrindo a folha de pagamentos e outras despesas de custeio.

Com isso, chega-se ao quadro hoje existente, em que esses municípios, que são a esmagadora maioria, dependem, para qualquer investimento ou despesa nova, das transferências voluntárias oriundas da União e do estado a que pertencem. Não à toa, vemos transbordar discussões sobre o impacto do reajuste do salário mínimo nacional para as administrações locais em 2026, a permanente discussão sobre a redistribuição dos royalties de petróleo e o impacto que a pauta tem para os municípios, a (im)possibilidade de cidades turísticas cobrar taxa ambiental de visitantes, efetividade arrecadatória, dentre outros assuntos.

Em trabalho realizado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), destacou-se, de forma preocupante, que 1.193 dos 1.252 municípios brasileiros com menos de 5 mil habitantes em 2019, de acordo com o IBGE, tiveram arrecadações de impostos municipais abaixo de 10% das respectivas receitas totais em todos os anos de 2015 até 2019 [5].

Para além disso, tomando como base as últimas eleições municipais e o debate feito pelos principais polos partidários até agora, avizinha-se um debate eleitoral pouco frutífero em prol da necessária modernização da gestão municipal. Conforme aduz o professor Fernando Luiz Abrucio, podem ser destacadas aqui algumas questões inescapáveis para adequação do municipalismo aos desafios do século 21.

A primeira diz respeito à governança federativa. É fundamental melhorar a articulação intergovernamental no país, em prol de um novo federalismo cooperativo, incentivando mais as parcerias das prefeituras com os governos estaduais e federal, bem como a cooperação intermunicipal. Os municípios não resolverão muitos de seus problemas de forma autárquica e isolada.

Um segundo tema central para a modernização da agenda municipalista está no fortalecimento das relações dos governos municipais com a sociedade local. Um terceiro vetor modernizador dos municípios refere-se à melhoria das capacidades estatais locais.

Os problemas estruturais do século 21, como a questão climática, a remodelação urbana da vida nos grandes centros e a adoção de políticas específicas a grupos etários ou vulneráveis, como nas áreas de primeira infância e dos idosos, são temáticas de longo prazo e que exigem ações antes que a emergência tome conta da agenda.

Conclusão

O fato é que os municípios precisam entrar no século 21 se quisermos garantir uma vida adequada à população brasileira, com possibilidade de fruição de seus projetos pessoais. O governo federal, ainda que dotado de boas intenções, não tem como resolver todos os problemas desse país enorme e heterogêneo, tampouco os estados. A melhoria da cidadania começa na transformação da vida citadina, com prefeituras e servidores melhores, e a construção de elites políticas mais qualificadas — afinal, grande parte da classe política nacional advém e/ou depende das ligações com a esfera local.

Relembrando as palavras, cheias de simbolismo, do deputado Ulysses Guimarães, na solenidade de promulgação da Carta Política de 1988, que ele batizou de constituição coragem e de constituição cidadã, a Constituição de 1988 luta contra os bolsões de miséria que envergonham o país, de modo que, diferentemente das sete constituições anteriores, esta começa com o homem. É a Constituição Cidadã. Eis a inovação da Constituição de 1988: dividir competências para vencer dificuldades, contra a ingovernabilidade concentrada em um, possibilita a governabilidade de muitos.

A autonomia dos municípios, neste sentido, favorece o desenvolvimento econômico dos cidadãos locais, sobretudo os mais necessitados, possibilitando que estes possam fruir de uma vida digna e aberta ao seu projeto de realização pessoal, com acesso a mecanismos básicos de promoção de oportunidades sociais, tais como educação, saúde, cultura e lazer. Isto porque, em tese, a esfera mais reduzida de desenho institucional se apresenta como uma saída democrática mais estratégica e eficaz do que a alcançada com alterações em arranjos de maior escala.

O município, portanto, aparece como condição de possibilidade para que a Constituição possa de fato merecer sua qualidade de “Cidadã”, fazendo valer seu texto e espírito transformador, superando os bolsões de miséria que continuam a envergonhar nosso país.

[1] SERRANO, Pedro Estevam Alves Pinto. O regime constitucional da região metropolitana. 2009

[2] HESSE, Konrad. Elementos de direito constitucional da República Federal da Alemanha. Trad. Luís Afonso Heck. Porto Alegre: Sergio Fabris, 1998, p. 178 e ss.

[3] CAMARGO, Fernando Santos de. Federalismo e Poder Judiciário: A atuação do STF nas disputas federativas. 2014. Tese de Doutorado. Curitiba: Universidade Federal do Paraná.

[4] LEITE, Glauco Salomao; CONCI, Luiz Guilherme Arcaro. De árbitro a arquiteto: como o ativismo judicial pode redefinir o federalismo brasileiro?. Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano.

[5] SANTOS, Cláudio; MOTTA, ACSV; FARIA, Monise. Estimativas anuais da arrecadação tributária e das receitas totais dos municípios brasileiros entre 2003 e 2019. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). Rio de Janeiro, p. 25, 2020.