Aumento da tributação do lucro presumido é discriminatório

O sistema tributário brasileiro vem sendo alterado nos últimos anos, com destaque para os novos tributos sobre o consumo, a adoção de metodologias e de princípios específicos e mudanças na tributação da renda.

Também se verificou, recentemente, com a edição da Lei Complementar nº 224, de 2025, uma ampliação da tributação de empresas que apuram os tributos federais na sistemática do lucro presumido. Neste breve estudo, visa-se apenas o exame da ampliação da tributação de empresas do lucro presumido a partir dos princípios da igualdade e da neutralidade da tributação.

O debate contemporâneo sobre a redução de gastos tributários tem recolocado em pauta os limites constitucionais da atuação do legislador em matéria fiscal. A revisão de benefícios e incentivos fiscais envolve não apenas escolhas orçamentárias, mas também opções estruturais de política econômica e de conformação do próprio sistema tributário. É preciso distinguir, com cuidado, aquilo que se qualifica como incentivo fiscal — mecanismo típico de regulação econômica por meio da tributação — dos regimes estruturais de apuração dos tributos.

É clássica a noção de que os incentivos fiscais integram o campo das chamadas normas tributárias indutoras, por meio das quais o Estado procura induzir comportamentos econômicos considerados desejáveis, corrigindo falhas de mercado e interferindo pontualmente, de modo indireto, na livre dinâmica concorrencial. Trata-se de instrumentos de política pública, excepcionalmente admitidos e constitucionalmente controlados, na medida em que rompem, de forma justificada, a neutralidade própria da tributação em economias de mercado¹.

O problema surge quando o legislador passa a tratar regimes estruturais de apuração de certos tributos como se fossem benefícios fiscais. Foi exatamente esse o movimento adotado pela Lei Complementar nº 224/2025 ao incidir sobre o regime do lucro presumido, promovendo majoração indireta da carga tributária mediante o acréscimo de 10% nos percentuais de presunção aplicáveis ao IRPJ e à CSLL, especificamente sobre a parcela da receita bruta anual que exceder R$ 5 milhões.

A técnica legislativa é relevante: não se aumentou a alíquota do tributo, mas se ampliou artificialmente a base de cálculo presumida. Do ponto de vista econômico, o efeito é idêntico – ou até mais gravoso. Para empresas prestadoras de serviços, por exemplo, o percentual de presunção passa, na prática, de 32% para 35,2% sobre a parcela da receita que ultrapassar o limite legal, elevando substancialmente o lucro tributável fictício.

O ponto sensível da LC nº 224/2025 está na quebra da homogeneidade interna do regime do lucro presumido. Contribuintes submetidos ao mesmo regime jurídico, exercendo as mesmas atividades econômicas e sujeitos às mesmas alíquotas nominais de IRPJ e CSLL, passam a suportar cargas tributárias distintas exclusivamente em razão do volume de faturamento. Cria-se, assim, uma progressividade disfarçada dentro de um regime que, por definição, foi concebido como técnica objetiva e uniforme de apuração da base de cálculo.

Não há, no texto constitucional, autorização para essa distinção

O regime do lucro presumido não é incentivo fiscal. Ele não visa a estimular setores, regiões ou comportamentos econômicos específicos; não corrige falhas de mercado; não opera como política extrafiscal. Trata-se, simplesmente, de uma técnica normativa de praticabilidade, prevista em lei complementar, que substitui a apuração individualizada do lucro real por um critério estimativo, geral e abstrato. Sua função é reduzir complexidade administrativa, não conceder privilégios².

Sob o prisma da neutralidade tributária, a medida é ainda mais problemática. A neutralidade estabelece que a tributação deve, em regra, incidir de forma imparcial, sem criar distorções concorrenciais injustificadas. A quebra dessa neutralidade somente se legitima quando fundada em critério constitucional adequado de discriminação — como redução de desigualdades regionais, proteção ambiental ou fomento a setores estratégicos. O simples corte quantitativo de faturamento não constitui, por si só, critério constitucionalmente qualificado³ para isso.

Não há demonstração empírica ou normativa de que empresas com faturamento superior a R$ 5 milhões, ainda dentro do lucro presumido, tenham maior capacidade contributiva efetiva, maior poder de mercado ou menor vulnerabilidade econômica. A consequência prática da norma é paradoxal: cria-se um desincentivo ao crescimento empresarial, estimulando reorganizações artificiais de receitas e fragmentação de atividades, em prejuízo da eficiência econômica e da transparência concorrencial.

O tema também toca diretamente a calculabilidade e a proteção da confiança do contribuinte. Regimes estruturais de apuração da base de cálculo não são simples variáveis arrecadatórias conjunturais; eles integram o planejamento legítimo das atividades empresariais. Alterações abruptas e seletivas na mecânica interna do lucro presumido comprometem a previsibilidade do sistema e fragilizam a segurança jurídica, minando a confiança racional dos agentes econômicos na estabilidade das regras do jogo⁴.

O controle judicial desses excessos é necessário para preservar a coerência e a racionalidade do sistema tributário. O que se nota no exame do tema é a justificação da majoração tributária com uma retórica contraditória. O regime do lucro presumido não pode admitir a quebra da neutralidade e da igualdade. Trata-se de regime geral e aberto, algo distinto de mecanismos de intervenção econômica. Onde não há fundamento constitucional para a diferenciação, o tratamento desigual da tributação passa a ser discriminação arbitrária.

Notas

1. SCHOUERI, Luís Eduardo. Normas Tributárias Indutoras e Intervenção Econômica. Rio de Janeiro: Forense, 2005.

2. CTN, art. 44; CF/88, art. 146, III, “a”.

3. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Conteúdo Jurídico do Princípio da Igualdade. São Paulo: Malheiros.

4. ÁVILA, Humberto. Segurança Jurídica: entre permanência, mudança e realização no Direito Tributário. São Paulo: Malheiros.