Sustentabilidade da previdência e financeirização de políticas públicas previdenciárias

A imperiosa defesa da Previdência Social no Brasil não só tarda, como é negligenciada, esquecida e vilipendiada, com claras demonstrações de interações não republicanas e duradouras entre o poder público (nas três esferas federativas) e parte do mercado financeiro em detrimento de milhões de aposentados, pensionistas e demais beneficiados.

Desde já, dois pontos de colapsos estruturais podem ser destacados: a clara perda de ativos, especialmente, das previdências públicas (RPPS) e previdências fechadas (RPC) na aplicação de recursos coletivos em “títulos podre” e “bancos de fachada” (fratura institucional) e as consequências desastrosas sobre os contribuintes e beneficiários desses regimes previdenciários, muitos já vulneráveis e invisibilizados (fratura humanitária) [1].

Vale anotar que os benefícios previdenciários mantêm natureza alimentar e destinam-se a garantir o mínimo existencial e a dignidade da pessoa humana na velhice, invalidez ou em situações de vulnerabilidade social. E se até bem pouco tempo a preocupação envolta aos aposentados e pensionistas situava-se no emblemático tema, até hoje não solvido, de créditos consignados fraudados e não consentidos (com efeitos sobre os núcleos familiares pelo superendividamento) [2], a questão que chama a atenção agora é a “sustentabilidade” da própria previdência.

Na Constituição, a seguridade social compreende conjunto integrado de ações destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social, fundamentando-se em objetivos que incluem a universalidade da cobertura e do atendimento, a equidade na forma de participação no custeio e a irredutibilidade do valor dos benefícios.

Entretanto, aos poucos esse ideário valorativo adotado no Brasil vai perdendo o espaço de relevância, imbricado por regras do mercado financeiro, bem distante do princípio da solidariedade [3] que o projetou: talvez um exemplo (metafórico) de ‘desuetudo constitucional’.

Os sérios entraves que se põem, quando se descortinam fatos dessa gravidade, obviamente destoam do regime jurídico assumido e aplicável internamente: os preceitos constitucionais (CF, artigo 7º, XXIV, artigo 40, artigo 194 e artigo 201), LC 101/2000 e Leis 9.717/98 e 12.618/2012 e as atuações de órgãos fiscalizadores e reguladores como os Tribunais de Contas e o Banco Central.

Ganham destaque, sobretudo, diante da situação fático-jurídica como posta, a contínua ofensa, violação e “inadimplemento constitucional” aos princípios da “confiança legítima” e da “segurança jurídica” interligados aos direitos fundamentais dos beneficiários, evidenciando liames reprováveis entre o poder público conivente e práticas de gestão financeira reconhecidamente artificiais.

O mercado financeiro, “agente coletivo retoricamente reivindicante” da segurança jurídica enquanto direito fundamental [4], faz dele tábua inarredável para compromissos econômicos, atuando, todavia, contraditoriamente sua inerente aplicação para a garantia e máxima efetividade dos demais direitos fundamentais e da dignidade humana [5]. Não faz sentido buscar a estabilidade jurídica apenas para interesses setoriais e corporativos, já que a previdência pressupõe não apenas igualdade, mas a confiança no futuro por aquele que contribui [6].

Em suma, a Previdência Social brasileira e, por via reflexa, seus beneficiários, correm sérios riscos de “falência/insolvência generalizada” considerando as costumeiras ‘falhas’ de governança, ampla financeirização do sistema e não observância de critérios técnicos funcionais na seleção de investimentos que possam impedir o comprometimento da sustentabilidade dos regimes previdenciários. Tudo isso se soma na violação direitos fundamentais constitucionalmente protegidos, dentre eles a proteção dos idosos.

Desafios atuais superam questões meramente atuariais ou demográficas

Nos últimos anos, evidências crescentes apontam para danos significativos causados aos regimes previdenciários e beneficiários decorrentes de práticas questionáveis na gestão de recursos coletivos.

Auditoria realizada pelo TCU, em 2017, foi o passo marcante para identificar distorções, imprecisões e inconsistências graves nas contas da seguridade social, incluindo falhas na gestão de RPPS, bem como crescimento da inadimplência, fragilidades na apropriação de contribuições previdenciárias e ausência de unidade gestora única [7].

Essas constatações descortinam os ataques à “sustentabilidade institucional” dos regimes, sem prejuízo de significarem aos olhos dos contribuintes e beneficiários que os fomentam ao longo de suas vidas laborais, “violações à confiança legítima” derivada da expectativa normativa de proteção social na velhice ou em situações de vulnerabilidade. Tudo isso equivale dizer que ausência de equilíbrio nas contas previdenciárias não se reduz “a uma discussão simplista sobre déficit, aposentadoria por tempo de contribuição e longevidade” [8].

Mas não é só.

Não há dúvidas de que governanças deficientes nos regimes de previdência causam impactos diretos sobre a rentabilidade dos investimentos e a segurança dos participantes [9]. E não fosse isso, a “financeirização” da previdência reorienta fundos para interesses de mercado, gerando riscos políticos e econômicos aos sistemas de proteção social e, consequentemente, substituindo os preceitos constitucionais de política pública destinada aos contribuintes e beneficiários [10].

Essa dinâmica revela a “captura do poder público” por agentes financeiros que se beneficiam da administração de recursos previdenciários, aproveitando-se das fraturas institucionais e das cortesias oferecidas exclusivamente a gestores públicos, muitas delas denunciadas neste cotidiano tão avassalador. “Fazer da praça pública o jardim particular” ou aderir ao clientelismo.[11]

Neste aspecto, a gestão (inclusive fiscal) inadequada das receitas previdenciárias, caracterizada pela falta de transparência, é problema recorrente [12]. As governanças de muitos órgãos previdenciários compreendem falhas graves que afetam a melhoria e crescimento dos investimentos e a sustentabilidade institucional, comprometendo a capacidade coletiva de honrar compromissos com aposentados e pensionistas [13].

As “falhas de governança” podem ser distribuídas, levando em atenção: (1) não observância de critérios técnicos na seleção de investimentos; (2) conflitos de interesse não gerenciados adequadamente; (3) falta de transparência nas decisões de alocação de recursos; (4) composição inadequada de conselhos deliberativos e fiscais [14]; e (5) ausência de mecanismos “efetivos” de responsabilização de gestores.

Não à toa, tornaram de conhecimento geral, no começo deste ano, Previdências estaduais, municipais e até instituições ligadas à justiça com aplicação de recursos coletivos em mercados não confiáveis.

Quanto aos critérios técnicos de investimento, basta ver a Resolução CMN 5.272/25 [15] que fixa as seguintes diretrizes: aplicação dos princípios de segurança, rentabilidade, solvência, liquidez, motivação, adequação à natureza de suas obrigações e transparência; exercício das atividades com boa-fé, lealdade, diligência, tempestividade e prudência; zelo por elevados padrões éticos; adoção de procedimentos e controles internos que garantam a política de investimento vigente, a natureza pública da gestão do regime (proteção e prudência financeira) [16].

Essa mesma resolução aponta requisitos relevantes também à instituição financeira que administra a carteira de investimentos, tendo em vista: o histórico e a experiência de atuação; o volume de recursos sob a gestão e administração da instituição; a solidez patrimonial; a exposição a risco reputacional; o padrão ético de conduta; a aderência da rentabilidade a indicadores de desempenho; e o cumprimento de gestão responsável com inscrição no Banco Central e prévio credenciamento no regime previdenciário.

Apesar desses critérios, vê-se que sobressai a financeirização do sistema

A questão central é que a política social, incluindo a Previdência, passou a ser orientada por lógicas de mercado e interesses financeiros privados, em detrimento da proteção social que deveria ser a finalidade primordial.

Em outras palavras: os recursos de servidores públicos e de trabalhadores acabam sendo utilizados para financiar operações de mercado que beneficiam poucos, enquanto os riscos são transferidos aos vulneráveis.

Como dito, no contexto previdenciário, o princípio da confiança assume dimensão especial, pois os beneficiários planejam suas vidas a partir não apenas da crença legal quanto à continuidade e regularidade dos benefícios, mas também na proteção estatal contra abusos de terceiros. Daí não se aceitar mudanças abruptas e arbitrárias que frustrem preceitos jurídicos contidos no sistema jurídico. Quando o Estado autoriza e regula o funcionamento de instituições financeiras, cria-se a expectativa legítima de que tais instituições operarão dentro dos parâmetros legais e éticos, respeitando os direitos dos aposentados e pensionistas, inclusive em temas constitucionais e administrativos [17].

Com o envelhecimento populacional brasileiro e a crescente dependência de benefícios previdenciários por parcela significativa da população, a proteção efetiva deste grupo vulnerável constitui imperativo constitucional e, justamente nesse ponto, sagra-se igualmente o princípio da segurança jurídica que atua com o fim precípuo de estabilidade das normas e previsibilidade das decisões.

Exatamente por isso, numa democracia, não se aceita o “silêncio dos vencidos”, pois a solidariedade não é mera “bitola retórica”. Ao contrário, é força ética.

[1] LOURENÇO, Edvânia Ângela de Souza et al. Crise do capital e o desmonte da Previdência Social no Brasil. Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 130, p. 467-486, set./dez. 2017.

[2] Ver o nosso MARTINS, Fernando Rodrigues; FULGÊNCIO NETO, Epaminondas. Improbidade e proteção de aposentados, pensionistas e consumidores contra corrupção e superendividamento. Aqui, com acesso em 14-02-2026.

[3] BOURGEOIS, Léon. L’idée solidarité et ses consequences sociales. Essai d’une philosophie de la solidarité: conferences et discussions. 2. ed. Paris: Félix Alcan, 1907, p. 31.

[4] Yoshida, Consuelo Y. Moromizato. Ato jurídico perfeito, direito adquirido, coisa julgada e meio ambiente. In: Revista de Direito Ambiental. v. 66. São Paulo. Editora Revista dos Tribunais, 2012,| p. 113 – 151.

[5] SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia do direito fundamental à segurança jurídica: dignidade da pessoa humana, direitos fundamentais e proibição do retrocesso social no direito constitucional brasileiro. In: ROCHA, Cármen Lúcia Antunes (Coord.). Constituição e segurança jurídica. Direito adquirido, ato jurídico perfeito e coisa julgada – Estudos em homenagem a José Paulo Sepúlveda Pertence. 2. ed. rev. e ampl. Belo Horizonte: Fórum. 2004. p. 85-129.

[6] Metzker, Marcília. Direito à expectativa – elemento inerente ao direito fundamental à previdência social. Revista do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. v. 35, n. 2, 2017, p. 71-98.

[7] Ver aqui.

[8] Strapazzon, Carlos Luiz. A dança dos números da previdência social: revisitando a auditoria do TCU de 2017. Joaçaba. v. 20, n. 1, p. 137-172, jan./jun. 2019.DOI: 10.18593/EJJL.16386.

[9] Wartchow, Daniel. Governança de fundos de pensão brasileiros e a rentabilidade dos respectivos investimentos. Dissertação de mestrado. Universidade do Vale do Rio dos Sinos. Programa de Pós-graduação em Ciências contábeis, 2017, p. 21. Explica: “as consequências de uma má gestão das EFPC afetam não apenas os participantes, mas também todos os que tenham interesses vinculados aos mesmos, denominados de público de interesse ou stakeholders”.

[10] LAVINAS, Lena; GENTIL, Denise. Brasil anos 2000: a política social sob regência da financeirização. Novos Estudos CEBRAP, São Paulo, v. 37, n. 2, p. 191-211, maio/ago. 2018. Disponível em: Disponível aqui.

[11] SALDANHA, Nelson. O Jardim e a praça. Ensaio sobre o lado privado e o lado público da vida social e histórica. Porto Alegre: Safe, 1986.

[12] LIMA, R. M. R. Nova (reforma da) previdência. Revista FIDES, 10.1: 29-54. 2019.

[13] SOUZA, José Francisco. A falsa crise da seguridade e previdência social: avaliação crítica e subsídios para um novo modelo, a partir da expansão dos fundos de pensão.  Cadernos do Centro de Ciências Sociais da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. [SYN]THESIS, Rio de Janeiro, vol.8, nº 1, 2015, p.    39 – 54. Na advertência: “Como falar em insolvência e inviabilidade do sistema, sem considerar a destinação irregular desses recursos que não retornaram aos cofres da Previdência?”

[14] Azambuja, S., & Campani, C. H. (2022). MAC: Uma proposta para metas atuariais consistentes em fundos de pensão. Revista de Administração Contemporânea, 26(3), e200390. Aqui.

[15] Publicada no DOU de 22/12/2025, Seção 1, p. 227-231.

[16] Ver a LC 101/2000. “Art. 43, § 1º: As disponibilidades de caixa dos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos, ainda que vinculadas a fundos específicos a que se referem os arts. 249 e 250 da Constituição, ficarão depositadas em conta separada das demais disponibilidades de cada ente e aplicadas nas condições de mercado, com observância dos limites e condições de proteção e prudência financeira”.

[17] THOMAS, Robert. Legitimate expectations and proportionality in Administrative Law. Oxford: Hart, 2000, p. XV.