RenovaBio: política pública não legitima ilegalidades administrativas

O Programa RenovaBio figura entre as mais ambiciosas políticas públicas ambientais já implementadas no Brasil. Estruturado pela Lei nº 13.576/2017, o programa busca induzir a redução das emissões de gases de efeito estufa no setor de combustíveis por meio de um mercado regulado de créditos de descarbonização (CBIOs), que remunera os produtores de biocombustíveis pela eficiência energética e ambiental de suas atividades.

Desde o início da negociação de CBIOs, em junho de 2020 até 31 de dezembro de 2024, foram aposentados mais de 54,35 milhões de créditos, com volume financeiro total na casa dos bilhões de reais, aproximadamente R$ 4,44 bi em 2023 e R$ 3,9 bi em 2024 ^[1], refletindo diretamente em receitas para os produtores e outros agentes do setor. Inseridos nesse contexto, os biocombustíveis, especialmente o etanol e o biodiesel, ficam sujeitos a um mercado que converte eficiência ambiental em retorno econômico, gerando fluxos financeiros significativos aos geradores dos créditos.

Fontes: balanço RenovaBio (MME/ANP), valores médios e totais de volume financeiro por ano estão disponíveis no balanço anual publicado pelo Ministério de Minas e Energia.

Nos últimos anos, entretanto, o RenovaBio passou a ocupar o centro de um intenso debate judicial. Parte relevante desse contencioso tem sido acompanhada por uma narrativa, em certo momento sedutora, segundo a qual o controle exercido pelo Judiciário sobre atos administrativos relacionados ao programa representaria uma indevida interferência em política pública ambiental legítima, com potencial para substituir o legislador ou comprometer escolhas regulatórias do Poder Executivo.

Essa leitura, contudo, parte de uma premissa equivocada e perigosa. O controle judicial que se desenvolveu em torno do RenovaBio não se dirige à constitucionalidade da política pública em si, tampouco questiona a legitimidade da transição energética promovida pela lei. O que se submete ao escrutínio jurisdicional é algo substancialmente distinto: a legalidade dos atos administrativos infralegais editados para operacionalizar o programa.

Em termos concretos, não se discute o se da política pública, mas como ela vem sendo implementada.

Confundir controle de legalidade com ataques à política pública não apenas distorce o debate jurídico, como também cria uma falsa dicotomia entre desenvolvimento sustentável e Estado de Direito. Ao contrário do que se sugere, exigir que atos regulamentares respeitem os limites traçados pela lei e que esses pagamentos e fluxos econômicos decorrentes do mercado de CBIOs reflitam fielmente os objetivos legislativos é justamente o que impede o desvirtuamento do programa e protege a sua finalidade socioambiental e econômica.

O que o STF decidiu nas ADIs 7.596 e 7.617 e os limites objetivos do efeito vinculante

O julgamento das ADIs nº 7.596 e 7.617 pelo Supremo Tribunal Federal representou um marco relevante para a consolidação do RenovaBio enquanto política pública ambiental. Ao apreciar as ações, a Corte reconheceu a constitucionalidade da Lei nº 13.576/2017, afastando alegações de afronta à Constituição e aos compromissos internacionais assumidos pelo Brasil, em especial aqueles decorrentes do Acordo de Paris.

Esse pronunciamento conferiu segurança jurídica quanto ao fundamento legal da política pública, encerrando, no plano constitucional, qualquer controvérsia sobre a legitimidade do RenovaBio enquanto instrumento de indução econômica à descarbonização da matriz energética. Trata-se de ponto que não comporta relativização: o STF afirmou, de modo claro, que a lei é compatível com a Constituição.

Ocorre que, a partir desse julgamento, passou-se a sustentar, de forma juridicamente imprecisa, que as decisões proferidas nas ADIs teriam produzido um efeito vinculante expansivo, apto a imunizar todos os atos administrativos editados no âmbito do RenovaBio, inclusive portarias e normas infralegais que nem sequer integraram o objeto das ações diretas de inconstitucionalidade.

Essa leitura não encontra respaldo nem no texto constitucional, nem na jurisprudência consolidada do próprio Supremo Tribunal Federal. O artigo 102, §2º, da Constituição confere efeito vinculante às decisões proferidas em controle concentrado, mas esse efeito se limita ao conteúdo normativo efetivamente decidido no dispositivo do acórdão. Não se estende, de forma automática ou irrestrita, à fundamentação, às razões de decidir ou às considerações contextuais desenvolvidas ao longo do voto.

Tal distinção é essencial. O STF declarou constitucional a lei que instituiu o RenovaBio. Não analisou e nem poderia analisar a legalidade, adequação ou racionalidade econômica dos atos administrativos infralegais editados posteriormente pelo Poder Executivo. Tampouco examinou o funcionamento concreto do mercado de CBIOs, suas distorções operacionais ou os efeitos econômicos produzidos pela regulamentação.

Pretender extrair das ADIs um “selo geral de conformidade jurídica” para toda a atuação administrativa subsequente equivale a ampliar indevidamente o alcance do precedente constitucional, convertendo uma decisão de controle abstrato em verdadeira blindagem normativa de atos que nunca foram submetidos ao crivo do Supremo.

Fazer essa expansão artificial do efeito vinculante compromete a lógica do sistema de precedentes, fragiliza a separação de competências e transforma o controle concentrado em instrumento de fechamento do debate jurídico, e não de sua racionalização.

Em síntese, o STF afirmou a constitucionalidade do RenovaBio enquanto política pública. O que não afirmou e nem poderia afirmar foi a legalidade irrestrita de toda a sua regulamentação. Confundir esses planos é erro conceitual que contamina o debate jurídico e desloca, de forma indevida, controvérsias infraconstitucionais para o campo do controle constitucional.

Controle de constitucionalidade versus controle de legalidade: distinção essencial

A correta compreensão do debate em torno do RenovaBio exige, antes de qualquer tomada de posição, o resgate de uma distinção elementar, mas frequentemente negligenciada, do sistema constitucional brasileiro: a diferença entre controle de constitucionalidade e controle de legalidade.

Trata-se de uma distinção que não é meramente terminológica, mas estrutural, pois define competências, limites institucionais e o próprio alcance da jurisdição dos tribunais do País.

O controle de constitucionalidade, seja ele exercido de forma concentrada ou difusa, tem por objeto a verificação da compatibilidade de leis e atos normativos primários com a Constituição. É nesse espaço que atua o Supremo Tribunal Federal como guardião da Constituição, apreciando a validade constitucional de normas jurídicas em face do texto constitucional e dos compromissos internacionais incorporados ao ordenamento.

O controle de legalidade, por sua vez, opera em plano diverso. Seu objeto não é a Constituição, mas a lei. Trata-se do exame da conformidade dos atos administrativos infralegais (decretos, portarias, resoluções e demais normas regulamentares) com a lei que pretendem regulamentar. É o controle que assegura que a administração pública permaneça dentro dos limites traçados pelo legislador, sem inovar na ordem jurídica, sem extrapolar competências e sem substituir a vontade da lei por escolhas discricionárias indevidas.

Essa distinção define também a repartição de competências no sistema judicial. Enquanto o controle de constitucionalidade concentra-se, em última instância, no Supremo Tribunal Federal, o controle de legalidade insere-se no âmbito de atuação dos Tribunais Regionais Federais e, de forma uniformizadora, do Superior Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 105 da Constituição. Não se trata de hierarquia, mas de especialização funcional.

O próprio STF possui jurisprudência reiterada no sentido de que a aferição da compatibilidade entre atos regulamentares e suas respectivas leis de regência configura matéria estritamente infraconstitucional, insuscetível de apreciação em sede de controle concentrado ou de recurso extraordinário. Sempre que a controvérsia exige interpretar a extensão da lei, os limites do poder regulamentar ou a adequação do ato administrativo ao texto legal, está-se diante de controle de legalidade e não de constitucionalidade.

Ignorar essa distinção produz consequências institucionais graves. Ao deslocar artificialmente questões de legalidade para o campo do controle constitucional, esvazia-se a competência dos tribunais ordinários, fragiliza-se o papel do STJ como corte uniformizadora da legislação federal e amplia-se, de forma indevida, o alcance do controle concentrado. Mais do que isso, cria-se um espaço de imunidade administrativa incompatível com o princípio da legalidade, núcleo estruturante do Estado de direito.

É justamente nesse ponto que o debate sobre o RenovaBio se torna mais claro. O que se discute, nas ações judiciais que chegaram aos TRFs, não é a constitucionalidade da política pública, já afirmada pelo STF, mas a conformidade dos atos infralegais que a regulamentaram com a lei que lhes dá fundamento. Trata-se de exercício típico, legítimo e necessário do controle de legalidade, sem qualquer invasão da esfera reservada ao controle constitucional.

Reconhecer essa distinção não enfraquece a política pública ambiental. Ao contrário, preserva sua integridade institucional, assegurando que escolhas regulatórias permaneçam vinculadas à lei e que a Administração Pública atue dentro dos limites democraticamente estabelecidos pelo legislador. É nesse equilíbrio entre Constituição, lei e regulamentação que se sustenta a legitimidade das políticas públicas em um Estado de direito.

Cntrole de legalidade do RenovaBio pelo TRF-1 e as distorções do mercado de CBIOs

É no plano do controle de legalidade que se insere a atuação do Tribunal Regional Federal da 1ª Região ao examinar os atos infralegais editados para operacionalizar o RenovaBio, em especial a Portaria nº 56/GM/MME/2022. Longe de questionar a política pública ambiental em si, o que se fez foi verificar se a regulamentação administrativa permaneceu fiel aos limites e às finalidades estabelecidos pela Lei nº 13.576/2017 e pelo Decreto nº 9.888/2019.

O ponto central identificado pelo controle judicial foi a progressiva descaracterização do CBIO como instrumento ambiental, com sua conversão prática em ativo financeiro sujeito à lógica especulativa.

Em nível legal, o CBIO foi concebido como mecanismo de internalização de externalidades ambientais, destinado a remunerar produtores de biocombustíveis pela redução comprovada de emissões de gases de efeito estufa e a induzir a transição da matriz energética nacional. Trata-se, portanto, de instrumento ambiental com função econômica acessória, e não o inverso.

O que se verificou, entretanto, no plano regulatório, foi a criação de um mercado excessivamente aberto, com a participação irrestrita de agentes que não integram a relação obrigacional ambiental originária do programa. A autorização para atuação ampla das chamadas “partes não obrigadas”, aliada à ausência de limites eficazes à aquisição e revenda de créditos, permitiu que o CBIO passasse a ser negociado como ativo financeiro autônomo, dissociado de sua função ambiental.

Essa distorção produziu efeitos econômicos concretos. A dinâmica de compra em grande escala no mercado primário, seguida de revenda no mercado secundário em momentos estratégicos, interferiu artificialmente na formação de preços, elevando o custo de cumprimento das metas ambientais impostas às distribuidoras de combustíveis fósseis. O resultado foi a transferência de valores expressivos, da ordem de bilhões de reais ao longo do período de vigência do programa, para agentes estranhos à finalidade ambiental da política pública, com impacto direto sobre a estrutura concorrencial do setor e, em última instância, sobre o consumidor final.

Foi diante desse cenário que o TRF-1 exerceu o controle de legalidade, reconhecendo a extrapolação do poder regulamentar e determinando, entre outras medidas, a nulidade do dispositivo que permitia a atuação irrestrita das partes não obrigadas no mercado de CBIOs, bem como a limitação da aquisição de créditos excedentes pelas partes obrigadas. Tais decisões não criaram nova política pública, nem redefiniram metas ambientais. Apenas reconduziram a regulamentação administrativa aos contornos traçados pela lei.

Vejamos, portanto, as determinações do TRF no acórdão do processo n. 1042887-30.2022.4.01.3400:

Partes Não Obrigadas: Nulidade do art. 8o, inciso III, da Portaria n. 56/GM/MME/2022
Ante a necessidade de priorização das empresas que podem ser multadas por descumprimento de obrigação legal de aquisição de CBIOs e a possibilidade de restrição de oferta por partes não obrigadas, declaro a nulidade do art. 8o, inciso III, da Portaria n. 56/GM/MME/2022 a fim de que a ANP impeça a compra e venda de CBIOs por partes não obrigadas.
Partes Obrigadas: Limitação ao Exercício do Direito de Aquisição de CBIOs
Ante a limitação de lastro preconizada pelo art. 9o, §1o, Decreto no 9.888/2009, determino que a ANP tome providências para limitar a aquisição de ativos excedentes a partes obrigadas, assim conceituadas pelo art. 8o, inciso II, da Portaria no 56/GM/MME/2022 ao percentual de até 20% (vinte por cento) da meta individual por ela estipulada.

Importa destacar que o controle judicial se apoiou em farta base técnica, econômica e jurídica, incluindo estudos que apontaram padrões atípicos de negociação, elevada volatilidade de preços e retornos financeiros incompatíveis com um mercado ambiental íntegro. Esses elementos reforçaram a conclusão de que o problema não residia na política pública do RenovaBio, mas na forma como sua regulamentação permitiu a captura do instrumento ambiental por lógicas estritamente financeiras.

Nesse contexto, o controle de legalidade não apenas se mostrou legítimo, como necessário. Ao impedir que o CBIO se transformasse definitivamente em instrumento de especulação dissociado de sua função ambiental.

Assim, o TRF-1 atuou como instância de correção institucional, preservando a coerência normativa do programa e a fidelidade da regulamentação à vontade do legislador.

Portanto, o controle judicial, aqui, não desidrata a política pública: impede que ela seja esvaziada por dentro.

Conclusão

O debate em torno do RenovaBio revela um ponto que ultrapassa a controvérsia setorial e alcança o próprio funcionamento do Estado de direito: políticas públicas não se legitimam pela ausência de controle, mas pela submissão efetiva à Constituição, à lei e aos limites institucionais da atuação administrativa.

O Supremo Tribunal Federal já afirmou, de modo inequívoco, a constitucionalidade da Lei nº 13.576/2017. Esse pronunciamento encerrou a controvérsia constitucional sobre a existência e a legitimidade do RenovaBio enquanto política pública ambiental.

O que não foi, e nem poderia ser, decidido pelo STF foi a legalidade irrestrita de todos os atos infralegais editados sob a égide dessa lei, tampouco a correção das escolhas regulatórias que impactaram diretamente o funcionamento do mercado de CBIOs.

Nesse espaço próprio do controle de legalidade, a atuação do Poder Judiciário não representa ameaça à política pública, mas mecanismo de sua preservação. Ao reconduzir a regulamentação administrativa aos limites traçados pelo legislador, o controle judicial impede que instrumentos concebidos como ambientais sejam progressivamente capturados por lógicas estritamente financeiras, dissociadas da finalidade que lhes deu origem.

A tentativa de utilizar a reclamação constitucional como instrumento de bloqueio desse controle revela uma compreensão distorcida tanto do alcance do efeito vinculante quanto da função institucional do Supremo Tribunal Federal. Converter decisões em controle concentrado em blindagem automática da atuação administrativa significa esvaziar o princípio da legalidade, fragilizar o direito de acesso à justiça e subverter a repartição constitucional de competências entre os tribunais.

O caso do RenovaBio, portanto, oferece uma lição institucional relevante: defender a Constituição e a política ambiental por ela legitimada não autoriza a imunização de ilegalidades administrativas. Pelo contrário, exige que atos regulamentares permaneçam sujeitos ao controle judicial ordinário, sob pena de a política pública perder coerência normativa, credibilidade econômica e legitimidade democrática.

Em um Estado de direito, o controle judicial não é obstáculo à política pública ambiental. É, antes, a garantia de que ela continuará sendo ambiental, legal e institucionalmente legítima.

^[1] Aqui