Câmara Nacional de Integração: novo epicentro do federalismo fiscal

“Se é claro que é preciso corrigir as distorções dos tributos brasileiros sobre bens e serviços, há menos clareza sobre como fazê-lo”
Julho de 2019, CCIF.

O sistema tributário brasileiro, até a promulgação da Emenda Constitucional nº 132/2023, era um labirinto normativo. A coexistência de 27 legislações de ICMS e mais de 5.500 de ISS gerou um cenário de verdadeira hiperlitigiosidade (Pessanha, 2026): um ambiente de insegurança jurídica, guerra fiscal e complexidade que contribuiu para um contencioso tributário que atingiu a cifra de 74,8% do PIB (Insper). A reforma tributária, liderada por figuras como Bernard Appy, respondeu a esse caos com a centralização normativa por meio do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS).

Essa unificação, contudo, teve um preço. Como aponta Luciana Grassano, os entes subnacionais trocaram a competência para legislar sobre seus principais tributos por um assento em um órgão de governança compartilhada, o Comitê Gestor do IBS (CGIBS). Essa troca, segundo José Maurício Conti, redefine o federalismo brasileiro, inaugurando um modelo cooperativo mais centralizado e interdependente. É nesse novo cenário que emerge a Câmara Nacional de Integração do Contencioso Administrativo, o verdadeiro epicentro onde as tensões entre a necessária uniformização e a preservada autonomia federativa serão testadas.

Arquitetura da câmara e seus desafios estruturais

A Câmara Nacional de Integração, instituída pela Lei Complementar nº 227/2026, foi desenhada para ser a instância máxima de uniformização da jurisprudência administrativa entre o IBS e a CBS. Sua missão é garantir que dois tributos estruturalmente idênticos não gerem interpretações divergentes, o que recriaria a insegurança jurídica que a reforma buscou eliminar. Contudo, sua arquitetura institucional revela fragilidades que podem comprometer sua legitimidade.

O primeiro e mais evidente problema reside em sua composição. Dos 12 conselheiros, oito representam os Fiscos (quatro do Carf, representando a União, e quatro do CGIBS, representando estados e municípios) e apenas quatro representam os contribuintes. Essa proporção de dois terços contra um terço cria um desequilíbrio estrutural que, na prática, pode transformar a Câmara em um órgão de homologação das teses fiscais, em vez de um fórum de debate paritário. A percepção de que o resultado dos julgamentos é previsível por alinhamento automático ao interesse arrecadatório, e não por consistência jurídica, pode minar a confiança no órgão antes mesmo de ele consolidar sua atuação.

O segundo desafio, ainda mais grave, é a vedação expressa de que a Câmara exerça o controle de legalidade ou constitucionalidade de normas (artigo 74, parágrafo único, da LC 227/2026). Isso significa que, diante de um regulamento do CGIBS ou de uma portaria da Receita Federal que extrapole os limites da lei, a Câmara estará de mãos atadas. A combinação de uma composição assimétrica com a impossibilidade de controlar a legalidade dos atos normativos cria um cenário de vulnerabilidade para o contribuinte e enfraquece a Câmara como mecanismo de freios e contrapesos.

Conflitos latentes e judicialização no horizonte

A estrutura da Câmara, somada a outras lacunas da reforma, aponta para um futuro de intensa judicialização. A principal delas, como destaca Edilson Pereira Nobre Júnior, é a ausência de uma definição clara sobre a competência jurisdicional para julgar as controvérsias envolvendo o IBS. Enquanto a CBS, por ser federal, será julgada pela Justiça Federal, o IBS, de competência compartilhada entre estados e municípios, tende a ser julgado pela Justiça Estadual. Essa dualidade de jurisdições para tributos idênticos é uma falha grave no desenho da reforma, pois abre a porta para decisões conflitantes sobre temas estruturantes como creditamento, base de cálculo e enquadramento em regimes especiais.

Imagine um contribuinte obtendo uma decisão favorável na Justiça Federal sobre o direito a um crédito de CBS, mas uma decisão desfavorável na Justiça Estadual sobre o mesmo crédito, agora no âmbito do IBS. A segurança jurídica, principal bandeira da reforma, seria fatalmente comprometida. A Câmara de Integração, por atuar apenas na esfera administrativa, não tem poder para resolver essa fragmentação judicial. A solução, que passa por uma complexa reforma processual tributária, ainda está em debate no Conselho Nacional de Justiça e não tem prazo para ser implementada.

Além disso, a reforma não solucionou o impasse sobre as “disposições comuns” ao IBS e à CBS, que dependem de ato conjunto do CGIBS e do Poder Executivo federal. A lei não prevê um mecanismo de desempate, criando um risco de paralisia decisória ou de regulamentos conflitantes. Todos esses fatores (composição desequilibrada, vedação ao controle de legalidade, fragmentação judicial e lacunas regulatórias) convergem para um mesmo resultado: mais judicialização. O contribuinte, ao perceber que a via administrativa pode ser um caminho com resultado predeterminado, tenderá a levar suas disputas diretamente ao Judiciário, perpetuando o ciclo de litigiosidade que a reforma prometeu encerrar.

Considerações finais

A reforma tributária foi um passo necessário e corajoso para modernizar um sistema que se tornara insustentável. A busca pela simplificação e eficiência inspirada em modelos de IVA consolidados internacionalmente, tem o potencial de destravar investimentos e promover um ambiente de negócios mais racional, como defende Antônio Alcoforado ao analisar a perspectiva de desenvolvimento regional. Contudo, a solução para a fragmentação legislativa (a centralização normativa) inaugurou um novo e complexo capítulo no federalismo fiscal brasileiro, cuja sustentabilidade dependerá da qualidade das novas instituições.

A Câmara Nacional de Integração, peça central desse novo arranjo, nasce com desafios estruturais que ameaçam sua legitimidade e eficácia. A combinação de uma composição assimétrica e da vedação ao controle de legalidade pode transformá-la em uma instância meramente homologatória, incentivando a judicialização em vez de mitigá-la. O federalismo, como ensinava Konrad Hesse, é um princípio de unificação de autonomias, e a vitalidade do pacto federativo brasileiro dependerá da capacidade da Câmara de se provar um espaço de governança equilibrada, e não de submissão.

O futuro da reforma será decidido, em grande medida, pela capacidade de corrigir essas falhas. A revisão da composição da Câmara para garantir paridade, a devolução da competência para analisar a legalidade dos atos administrativos e, principalmente, uma reforma processual que unifique a competência jurisdicional para IBS e CBS são medidas urgentes. Sem elas, corremos o risco de ter trocado do carnaval legislativo tributário por outro talvez ainda mais complexo: uma uniformidade administrativa aparente, minada por uma profunda e persistente fragmentação judicial.

Referências bibliográficas

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