A discussão sobre a aplicação retroativa do artigo 113 do ADCT vem ganhando protagonismo no controle de constitucionalidade brasileiro, com potencial impacto sobre a estabilidade normativa.
O núcleo da controvérsia reside na tentativa de submeter atos legislativos perfeitos, válidos à época de sua edição, a parâmetros constitucionais supervenientes. Discute-se, em essência, a legitimidade de controle de constitucionalidade fundado em exigência inexistente no momento da formação do ato normativo.
Nesse contexto, impõe-se examinar o ambiente normativo de origem do artigo 113 do ADCT, a evolução de sua interpretação jurisprudencial e os limites impostos pelo princípio da irretroatividade.
A questão central que orienta o debate é: qual o marco temporal a partir do qual uma lei — estadual ou municipal — pode ser declarada inconstitucional com fundamento no artigo 113 do ADCT?
Contexto normativo e sua origem
O artigo 113 do ADCT foi introduzido pela Emenda Constitucional nº 95/2016, no contexto do denominado “novo regime fiscal”. A leitura originária do texto constitucional [1] delimitava, de forma expressa, seu âmbito de incidência à União, especialmente no que se refere aos orçamentos fiscal e da seguridade social.
A doutrina contemporânea à sua promulgação convergia nesse sentido. Como observa Dirley da Cunha Júnior [2], o novo regime fiscal “somente se aplica à União e a seus órgãos públicos federais com autonomia orçamentária e financeira”, não havendo, naquele momento, previsão de extensão automática aos demais entes federativos.
A própria Exposição de Motivos da PEC 241/2016 [3] reforçava essa compreensão restritiva, ao afirmar que a proposta visava instituir o regime fiscal “no âmbito da União”.
Dessa forma, não havia qualquer indicativo de futura aplicação do artigo 113 do ADCT aos estados e municípios
Evolução jurisprudencial e a ampliação de alcance
Somente em momento posterior o Supremo Tribunal Federal passou a atribuir ao artigo 113 do ADCT alcance mais abrangente, reconhecendo sua aplicabilidade a todos os entes federativos.
No julgamento da ADI 5.816, o STF afirmou que a exigência de estimativa de impacto orçamentário-financeiro constitui requisito voltado ao equilíbrio das finanças públicas, com incidência aos demais entes. No mesmo sentido, na ADI 6.080, a Corte reafirmou essa orientação, com base em interpretação literal, teleológica e sistemática do dispositivo. Trata-se, portanto, de construção jurisprudencial evolutiva.
No âmbito dos Tribunais de Justiça, essa orientação foi firmada de forma ainda mais tardia. Em São Paulo, por exemplo, sua consolidação ocorreu apenas em 2021[4], quando o Tribunal passou a alinhar sua jurisprudência aos precedentes do STF. Esse dado temporal é decisivo: não se pode imputar ao legislador pretérito o dever de observar interpretação constitucional posteriormente consolidada.
Irretroatividade e segurança jurídica: o núcleo da controvérsia
No direito brasileiro, embora não haja vedação absoluta à retroatividade das normas, prevalece a diretriz de que os atos normativos se projetam, em regra, para o futuro.
Conforme entendimento consolidado pelo Supremo Tribunal na ADI 605 MC, relator ministro Celso de Mello [5], julgado em 23 de outubro de 1991, “as leis, em face do caráter prospectivo de que se revestem, devem, ordinariamente, dispor para o futuro”.
Segundo a ementa do referido acórdão, o princípio da irretroatividade condiciona a atuação estatal nas hipóteses expressamente previstas na Constituição, especialmente para inibir a imposição de restrições gravosas: (a) ao status libertatis da pessoa (artigo 5º, XL); (b) ao status subjectionis do contribuinte, em matéria tributária (artigo 150, III, “a”); e (c) à segurança jurídica no domínio das relações sociais (artigo 5º, XXXVI).
É precisamente nessa terceira dimensão que se situa o núcleo da controvérsia. A retroação do art. 113 do ADCT para alcançar leis pretéritas esbarra diretamente na vedação de imposição de restrições gravosas à segurança jurídica no domínio das relações sociais, ao submeter atos legislativos regularmente editados a exigências inexistentes à época de sua formação.
Tríplice retroatividade
O problema se agrava diante da incidência simultânea de três dimensões de retroatividade:
1 normativa, pela aplicação de regra constitucional introduzida apenas em 2016;
2 interpretativa, pela imposição de leitura constitucional construída posteriormente pelo Supremo Tribunal Federal; e
3 jurisprudencial, pela adoção de entendimento consolidado apenas anos depois nos tribunais.
Esse efeito cumulativo projeta sobre leis editadas antes do advento da Emenda Constitucional nº 95/2016 ônus incompatíveis com o ordenamento jurídico vigente à época de sua edição, convertendo a evolução interpretativa e jurisprudencial em mecanismo de invalidação retrospectiva de atos legislativos perfeitos, em afronta direta ao artigo 5º, XXXVI, da Constituição.
Precedentes recentes
Diante desse quadro, consolidam-se precedentes administrativos e judiciais que prestigiam a tese da irretroatividade.
No âmbito extrajudicial, o Ministério Público promoveu o arquivamento de representação contra a Lei nº 3.013/2016, do município de Nova Odessa, assentando a impossibilidade de aplicação retroativa do artigo 113 do ADCT, diante de sua introdução apenas com a Emenda Constitucional nº 95/2016:
“E nem é o caso de se alegar eventual ofensa ao art. 113 do ADCT, pois a exigência de estimativa de impacto orçamentário e financeiro para a proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita, veio com a Emenda Constitucional n. 95, de 15 de dezembro de 2016, enquanto a legislação impugnada é de 26 de janeiro de 2016.”
Na esfera judicial, o Tribunal de Justiça de São Paulo adotou idêntica orientação na ADI nº 2287661-28.2025.8.26.0000, ao reconhecer que a ausência de estimativa de impacto financeiro não configura vício à luz de dispositivo inexistente à época da edição da norma:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – MUNICÍPIO DE CARDOSO – LEI COMPLEMENTAR Nº 01/1990, ARTS. 31 A 37 – PROGRESSÃO HORIZONTAL DE SERVIDORES MUNICIPAIS – ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADES FORMAL E MATERIAL – INOCORRÊNCIA. (…) Irrelevância da ausência de estimativa de impacto financeiro ou dotação orçamentária prévia nos termos do art. 113 do ADCT, dispositivo inexistente à época da edição da lei municipal. Precedentes do STF. (…)” (TJSP, Relator VICO MANAS, Julgamento: 11 de março de 2026).”
Por fim, no STF, o ministro Gilmar Mendes, no ARE 1.545.322, reafirmou que o controle de constitucionalidade formal deve tomar como parâmetro a Constituição vigente ao tempo da elaboração da lei, afastando a incidência retroativa do artigo 113 do ADCT:
“Embora a jurisprudência da Corte assente a necessidade de estimativa de impacto financeiro-orçamentário para a edição de lei que aumente despesa com pessoal com fundamento no art. 113 do ADCT, a norma em comento foi editada em data anterior ao advento da norma constitucional paradigmática. O vício de constitucionalidade formal deve ser em face da Constituição vigente ao tempo da sua elaboração.”
Conclusão: evolução constitucional e estabilidade normativa
A evolução do direito constitucional, embora inerente a sistemas jurídicos dinâmicos, não pode converter-se em vetor de invalidação retrospectiva de atos legislativos perfeitos. A aplicação retroativa do artigo 113 do ADCT compromete a segurança jurídica, especialmente em sua dimensão de proteção da confiança legítima, e tensiona o princípio da separação dos Poderes.
Quanto às leis federais, não subsistem dúvidas: o marco temporal para a declaração de inconstitucionalidade com fundamento no artigo 113 do ADCT extrai-se da própria cláusula de vigência da Emenda Constitucional nº 95/2016.
No que concerne aos demais entes federativos, a controvérsia assume maior complexidade. Não se revela adequado declarar a inconstitucionalidade de normas estaduais e municipais editadas antes da consolidação do entendimento pelo Supremo, seja em razão do alcance originalmente restrito do artigo 106 do ADCT, seja porque a aplicação retroativa de construção jurisprudencial compromete a estabilidade das relações jurídicas.
A interpretação do direito deve orientar o futuro, e não servir como instrumento de revisão do passado. A história legislativa não pode ser reescrita com lentes futuras, sob pena de converter a evolução normativa em fator de instabilidade — e não de aperfeiçoamento — da ordem jurídica.
[1] Art. 106. Fica instituído o Novo Regime Fiscal no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União, que vigorará por vinte exercícios financeiros, nos termos dos arts. 107 a 114 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
[2] CUNHA JÚNIOR, Dirley da. Curso de Direito Constitucional. 11ª ed. Salvador: JusPODIVM, 2017. p. 1.171, item n. 2.3.13.
[4] ADI n.º 2086325-46.2020.8.26.0000
[5] Relator(a): CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 23-10-1991, DJ 05-03-1993 PP-02897 EMENT VOL-01694-02 PP-00252
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