Após a Lei 14.230, ainda cabe dano moral coletivo na improbidade?

No recente julgamento proferido pela 1ª Turma do Superior Tribunal de Justiça, em 7 de abril de 2026, sob a relatoria do ministro Sérgio Kukina e com acórdão lavrado pela ministra Regina Helena Costa, firmou-se orientação sobre os limites da ação de improbidade administrativa após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 [1]. Na ocasião, por maioria, a Turma afastou a possibilidade de condenação ao pagamento de danos morais coletivos no âmbito da ação de improbidade, preservando, contudo, as demais sanções aplicadas ao agente público.

Entre as alterações legais consideradas, destaca-se a introdução do artigo 17-D, que afirma a natureza essencialmente repressiva e sancionatória da ação de improbidade, afastando sua configuração como instrumento de tutela de interesses transindividuais. Soma-se a isso a nova redação do artigo 12 da Lei de Improbidade Administrativa (LIA), que passou a referir-se exclusivamente ao ressarcimento integral do dano patrimonial, quando efetivamente comprovado.

Tal decisão contrapõe-se à decisão da 2ª Turma do Superior Tribunal de Justiça, proferida nos autos do REsp nº 2.094.489/SP, de relatoria do ministro Teodoro Silva Santos (Djen de 23/12/2025), que admitiu a condenação em danos morais coletivos no âmbito da ação de improbidade administrativa, uma vez demonstrada a ofensa grave a valores extrapatrimoniais compartilhados pela coletividade, como a moralidade, a ética administrativa e o dever de boa-fé na gestão pública.

Dano moral coletivo na improbidade administrativa

Tradicionalmente, o dano moral associa-se à lesão à honra, ligada aos sentimentos da pessoa humana. Contudo, conforme Sérgio Cavalieri [2], em sentido amplo, abrange toda ofensa à esfera pessoal, inclusive à reputação e à imagem, podendo atingir também a pessoa jurídica, de direito público ou privado.

No âmbito da improbidade administrativa, diversos autores sustentaram a possibilidade de ressarcimento de danos morais. Fábio Medina Osório, ao analisar a redação anterior da Lei de Improbidade Administrativa, que previa, em abstrato, o ressarcimento de danos entre as sanções decorrentes de ato de improbidade por violação de princípios (artigo 12, III), afirmou essa possibilidade, ao aduzir que que “Ressarcimento do dano abrange, por certo, dano moral, até porque a lei fala, no artigo 12, III, em ressarcimento do dano, se houver, nos casos em que a improbidade traduz mera agressão aos princípios” [3].

Emerson Garcia [4] posicionou-se favorável à possibilidade de dano moral coletivo decorrente da prática de ato de improbidade administrativa, deslocando-se o dano para a coletividade que pode sofrer com a lesão a bens jurídicos de natureza não econômica.

Nessa linha, os tribunais superiores vinham acolhendo pedidos de indenização por dano moral coletivo decorrente da prática de ato de improbidade administrativa [5].

Sem dúvida, atos de improbidade administrativa podem ocasionar danos morais coletivos. Sabe-se, ainda, que há independência entre danos patrimoniais e morais, embora seja possível a ocorrência de múltiplos danos decorrentes do mesmo ilícito, conforme consolidado pelo Superior Tribunal de Justiça na Súmula 37, que admite a cumulação de indenizações por danos material e moral, oriundos do mesmo fato.

A possibilidade de dano moral coletivo decorrente da prática de ato de improbidade administrativa era reforçada pela redação original do artigo 12, III, da Lei nº 8.429/1992, que previa o ressarcimento do dano como consequência do ato de improbidade administrativa por violação de princípios administrativos (artigo 11).

Ora, a afronta a princípios administrativos que também ocasionasse prejuízo material ao erário deslocava o ato de improbidade para o artigo 10 (improbidade por dano ao erário), passando a incidir as sanções do artigo 12, II, e não mais as do inciso III. Assim, concluía-se que o ressarcimento previsto no artigo 12, III, referia-se apenas ao dano de natureza moral [6].

Com as alterações ocasionadas pela Lei nº 14.230/2021, o ressarcimento de danos, por não possuir natureza sancionatória, deixou acertadamente de figurar como sanção no artigo 12, que passou a referir-se expressamente ao “ressarcimento integral do dano patrimonial, se efetivo”.

Ao referir-se apenas ao “ressarcimento integral do dano patrimonial, se efetivo”, o legislador não pretendeu afastar a responsabilidade por dano moral coletivo decorrente de ato de improbidade, pois, diversamente do dano patrimonial — suscetível de ressarcimento integral mediante prova de sua efetividade —, o dano moral, inclusive coletivo, submete-se à compensação. Assim, sua reparação ocorre por compensação, e não por ressarcimento [7].

No ressarcimento do dano patrimonial, a restituição se resolve pelo sacrifício de um interesse idêntico ou similar, com função de equivalência, visando a recomposição. Já no dano moral, o dinheiro tem função meramente satisfatória, buscando reparar, não integralmente, mas tanto quanto possível, o prejuízo dessa natureza [8].

Tal conclusão não poderia ser diferente, desde quando o sistema sancionador da improbidade administrativa não deve afastar a possibilidade de responsabilidade por dano moral coletivo em razão da ofensa à moralidade administrativa, cuja ocorrência é constitucionalmente admitida [9].

Por outro lado, ao excluir, no artigo 17-D, o ajuizamento da ação de improbidade administrativa para a “proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos”, afirmando sua natureza sancionatório, destinada à aplicação de sanções de caráter pessoal, o legislador não afastou a possibilidade de cumulação com o pedido de ressarcimento de danos, expressamente previsto na lei. Da mesma forma, não é razoável inadmitir a compensação por dano moral decorrente da conduta ilícita do agente público, uma vez que a Lei nº 8.429/1992 se destina à proteção ao patrimônio público no sentido mais amplo, que também abrange o patrimônio moral.

É inegável que um grande esquema de cobrança de propina por fiscais do Imposto Sobre Serviços (ISS), por exemplo, causa abalo social significativo e prejuízo à credibilidade da administração pública. A violação a interesse moral (extrapatrimonial) de uma coletividade constitui dano passível de compensação, considerando o abalo, a indignação, a repulsa, apreendidos em dimensão coletiva [10].

Neste sentido, a Resolução nº 306/2025, do Conselho Nacional do Ministério Público, ao regulamentar o acordo de não persecução civil (ANPC), no âmbito da improbidade administrativa, admitiu a previsão de cláusula de “a reparação de dano moral coletivo, nas hipóteses em que o ato de improbidade administrativa causar grave ofensa à moralidade administrativa, objetivamente considerada, em flagrante violação às legítimas expectativas da coletividade” (artigo 7º, I).

Diante desse panorama, a interpretação mais adequada aponta para a compatibilidade entre a ação de improbidade administrativa e a condenação por dano moral coletivo. A nova redação legal conferida à Lei nº 8.429/1992, ao enfatizar a natureza sancionatória da ação, não excluiu a responsabilidade civil por danos extrapatrimoniais decorrentes do ilícito, tampouco afastou a proteção da moralidade administrativa em sua dimensão imaterial.

Conclusão

A compreensão sistemática da Constituição e da própria Lei de Improbidade conduz ao reconhecimento de que a tutela do patrimônio público abrange também o patrimônio moral da coletividade, cuja violação, quando grave, legitima a sua compensação. Restringir tal possibilidade implicaria esvaziar a efetividade da proteção jurídica conferida à moralidade administrativa, enfraquecendo a confiança social nas instituições públicas.

[1] Informativo 884.

[2] CAVALIERI FILHO, Sérgio. Programa de Responsabilidade Civil. São Paulo: Atlas, 2010. p.84.

[3] OSÓRIO, Fábio Medina. Improbidade Administrativa: observações sobre a Lei 8.929/92. Porto Alegre: Síntese, 1998. p. 257.

[4] GARCIA, Emerson; ALVES, Rogério Pacheco. op.cit., p.655.

[5] ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE. CONTRATAÇÃO DE SEGUROS PELA INFRAERO. SUPOSTO FAVORECIMENTO DE CORRETORAS. INDÍCIOS DE IMPROBIDADE RECONHECIDOS PELAS INSTÂNCIAS ORDINÁRIAS. APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DO IN DUBIO PRO SOCIETATE. RECONHECIMENTO DE DANO MORAL COLETIVO EM AÇÃO POR IMPROBIDADE. POSSIBILIDADE. HISTÓRICO DA DEMANDA ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE. CONTRATAÇÃO DE SEGUROS PELA INFRAERO. SUPOSTO FAVORECIMENTO DE CORRETORAS. INDÍCIOS DE IMPROBIDADE RECONHECIDOS PELAS INSTÂNCIAS ORDINÁRIAS. APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DO IN DUBIO PRO SOCIETATE. RECONHECIMENTO DE DANO MORAL COLETIVO EM AÇÃO POR IMPROBIDADE. POSSIBILIDADE. HISTÓRICO DA DEMANDA. (….) Precedentes: AgInt no AREsp 1.129.965/RJ, Rel. Min. Francisco Falcão, 2ª Turma, DJe 18.6.2018; REsp 1.666.454/RJ, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, .DJe 30.6.2017; AgRg no REsp 1.003.126/PB, Rel. Min. Benedito Gonçalves, 1ª Turma, DJe 10.5.2011; REsp 1.681.245/PR, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 12.9.2017 (EDv nos EAREsp 478.386/DF, Rel. Min. Francisco Falcão, Primeira Seção, DJe 24.2.2021). CONCLUSÃO 14. Recurso Especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, não provido”. (STJ. REsp. 1.940.837/RJ. Rel. Min. Herman Benjamin. 2ª Turma. DJe 13/12/2021).

[6] TOURINHO, Rita. Discricionariedade Administrativa: ação de improbidade & controle principiológico. Curitiba: Juruá, 2009. p. 279.

[7] CAHALI, Yussef Said. Dano Moral. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1998. p. 42

[8] MENDONÇA, Manoel Ignácio Carvalho de. Doutrina e Prática das Obrigações. Curitiba: Typ. e Lith. a Vapor Imp Paranaense. 1908. p.870.

[9] Vide art. 5º, LXXIII da Constituição Federal, segundo o qual “qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência” (Brasil,1988).

[10] MEDEIROS NETO, Xisto Tiago. Dano Moral Coletivo. São Paulo: LTr, 2004. p. 177.