3º Setor: fundações privadas dependem de flexibilização do MP

O terceiro setor é composto por organizações não governamentais (ONGs) sem fins lucrativos, com finalidades ambientais, sociais, culturais, entre outras, cujo objetivo é promover a justiça social, o bem-estar e o desenvolvimento econômico, sem depender exclusivamente do aparato estatal para sua execução.

Nesse sentido, tais instituições possibilitam a captação de novas receitas destinadas a diversos campos de interesse social, atuando de forma autônoma em relação às estruturas estatais, conferindo-lhes maior flexibilidade e eficiência em seu funcionamento, consolidando uma forma de atuação complementar às políticas públicas.

Assim, essas entidades de natureza privada são classificadas, no âmbito jurídico, como associações ou fundações [1], a depender de suas finalidades institucionais, sendo ambas disciplinadas pelo Direito Civil.

Embora as duas modalidades sejam extremamente relevantes, este artigo tem por foco examinar especificamente as fundações, suas particularidades no âmbito legislativo e o papel do Ministério Público em sua fiscalização, especialmente diante de novos desdobramentos normativos.

Criação jurídica por finalidade de interesse social

Nesta toada, faz-se necessário apresentar a conceituação doutrinária de fundações exposta por Flávio Tartuce, o qual as descreve como uma criação jurídica constituída essencialmente por um conjunto de bens — arrecadados ou doados — que devem ser administrados com o objetivo principal de atender a uma finalidade de interesse social específica instituída por seu fundador, nos termos do parágrafo único do artigo 62 do Código Civil [2].

Por sua vez, o doutrinador José Eduardo Sebba Paes sustenta que esse tipo de entidade não necessita de uma destinação social estritamente delimitada no referido dispositivo legal, sendo suficiente que seja constituída sem fins lucrativos e que atenda às necessidades da coletividade no exercício de suas atividades [3].

As fundações privadas, portanto, são constituídas por um patrimônio destinado, que deve ser administrado com o objetivo de cumprir a finalidade social e coletiva estabelecida por seu instituidor.

Fiscalização de fundações privadas

No âmbito legislativo, o Código Civil de 2002 constitui a principal base normativa para a constituição e o funcionamento das fundações privadas, sendo que os artigos 62 a 69 disciplinam as particularidades dessas entidades no campo jurídico.

Nesse compilado normativo, estabelece-se, inclusive, que o Ministério Público velará pelas fundações privadas, a fim de assegurar que o patrimônio fundacional seja utilizado para a efetivação da finalidade social que orienta essa instituição jurídica, nos termos do artigo 66 do Código Civil.

Isto é, o Ministério Público exerce função essencialmente fiscalizadora no âmbito das entidades fundacionais, tanto em relação às atividades desenvolvidas quanto à destinação de seus recursos, com o objetivo de zelar pela observância dos preceitos estatutários estabelecidos por seus instituidores.

Não há, contudo, subordinação legal que imponha às fundações a observância irrestrita das determinações ministeriais. Todavia, na prática, a maioria das recomendações é acatada pelos órgãos de administração das fundações, com o intuito de evitar conflitos com o Parquet, bem como eventuais repercussões jurídicas.

Entretanto, a intervenção excessiva do Ministério Público na gestão dos entes fundacionais pode acarretar o enrijecimento de sua governança interna, dificultando sua adequada administração, uma vez que decisões administrativas relevantes acabam, muitas vezes, sendo submetidas ao crivo desse órgão, prejudicando a discricionariedade da gestão dessas instituições.

Limite à atuação do Ministério Público

Com o objetivo de conferir maior autonomia às fundações, surgem possíveis desdobramentos legislativos sobre o tema, especialmente no anteprojeto de reforma do Código Civil.

Nesse contexto, o relatório final da comissão de juristas responsável pela revisão e atualização do Código Civil propôs alterações específicas e relevantes quanto ao velamento do Ministério Público, notadamente no §1º do artigo 66.

De acordo com a proposta, o velamento não se estenderia ao mérito das decisões de natureza operacional das fundações, decorrentes de critérios de conveniência e oportunidade da administração, limitando-se à verificação do cumprimento da finalidade institucional e das normas procedimentais previstas no estatuto dessas intuições.

Assim, não seriam passadas pelo crivo analítico do Parquet questões relativas a discricionaridade da gestão, como:

1 definição de sede, instalações ou filiais;
2 alocação estratégica de recursos;
3 celebração de atos jurídicos relacionados à execução dessas decisões, como contratos e locações; e
4 decisões acerca da judicialização de demandas [4].

Assim, o principal objetivo dessa proposta é desburocratizar a administração das fundações, restringindo o velamento ministerial ao controle finalístico e procedimental. Trata-se de alteração potencialmente significativa, na medida em que pode redefinir os limites da atuação do Ministério Público no âmbito fundacional, modificando de forma substancial o papel atualmente desempenhado por esse órgão na gestão do patrimônio dessas instituições.

Desburocratização do MP junto às fundações

Por fim, enquanto o anteprojeto de reforma do Código Civil ainda tramita no Senado, o Conselho Nacional do Ministério Público publicou a Resolução nº 300, de 24 de setembro de 2024, com o objetivo de suprir lacunas legislativas, padronizar o exercício do velamento e promover maior eficiência e uniformidade na atuação ministerial.

Dentre as disposições previstas, destacam-se aquelas que representam avanços — ainda que tímidos — no processo de desburocratização da atuação do Ministério Público junto às fundações, como a possibilidade de constar no estatuto a possibilidade de alienação de bens móveis de valor não expressivo, independentemente da autorização do Ministério Público.

Embora esse avanço seja ínfimo em comparação às propostas do anteprojeto, a normativa já demonstra que o excesso de rigidez na gestão fundacional prejudica o exercício da discricionariedade administrativa, sendo necessário que o Parquet adote mecanismos que preservem a autonomia da administração das fundações.

Diante desse cenário, mostra-se necessária a redefinição dos limites da atuação do Ministério Público no âmbito das fundações privadas, de modo que o velamento se restrinja ao controle finalístico e procedimental, sem interferência no mérito das decisões administrativas. Tal reequilíbrio é essencial para preservar a autonomia da gestão fundacional e assegurar maior eficiência na consecução de seus fins sociais.

Conclusão

Evidencia-se que o adequado desenvolvimento da gestão das fundações privadas está diretamente relacionado a necessária flexibilização do velamento exercido pelo Ministério Público no âmbito de sua governança. Em especial, no que se refere às decisões pautadas por critérios de conveniência e oportunidade administrativa, a excessiva intervenção ministerial pode comprometer a eficiência, a agilidade e a capacidade adaptativa dessas entidades diante das demandas sociais e econômicas que se propõem a atender.

Ressalte-se que não se pretende, com a presente análise, afastar ou reduzir a importância do Ministério Público no exercício de sua função fiscalizadora. Ao contrário, reconhece-se a relevância do velamento como instrumento de garantia do cumprimento da finalidade institucional e da adequada gestão do patrimônio fundacional.

O que se propõe neste texto é a delimitação dessa atuação, de modo que se restrinja à verificação da regularidade e do funcionamento das fundações no âmbito estatutário, sem incursões no mérito das decisões administrativas, sob pena de indevida interferência na autonomia de sua gestão.

Por fim, as alterações legislativas em discussão, especialmente aquelas previstas no anteprojeto de reforma do Código Civil, mostram-se extremamente relevantes e oportunas, já que tais propostas têm o potencial de fortalecer o poder discricionário da gestão fundacional, promovendo maior liberdade decisória e alinhamento com a dinamicidade do mercado financeiro e das exigências contemporâneas. Nesse contexto, a modernização do regime jurídico das fundações privadas se revela medida essencial para garantir sua efetividade e sustentabilidade no cenário atual.

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Referências bibliográficas

FERREIRA, Carolina Filipini. Anteprojeto de alteração do Código Civil e perspectivas de governança no 3º Setor. CONJUR, 2024. Disponível aqui.

TACHIZAWA, Takeshy. Organizações Não Governamentais e Terceiro Setor – Criação de ONGs e Estratégias de Atuação. 7th ed. Rio de Janeiro: Atlas, 2019. E-book. p.5. ISBN 9788597022186. Disponível aqui.

TARTUCE, Flávio. Manual de direito civil: volume único / Flávio Tartuce. 7. ed. rev., atual. e ampl. – Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: MÉTODO, 2017. p. 120.

PAES, José Eduardo Sabo; et al. O Ministério Público brasileiro e sua integração com as fundações e Entidades de Interesse Social. In: Anais do IV Encontro Internacional de Fundações Terceiro Setor. Porto Alegre: Fundação Irmão José Otão; PUC-RS, 2001. p. 260-278.

[1] TACHIZAWA, Takeshy. Organizações Não Governamentais e Terceiro Setor – Criação de ONGs e Estratégias de Atuação. 7th ed. Rio de Janeiro: Atlas, 2019. E-book. p.5. ISBN 9788597022186. Disponível aqui.

[2] TARTUCE, Flávio. Manual de direito civil: volume único / Flávio Tartuce. 7. ed. rev., atual. e ampl. – Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: MÉTODO, 2017. p. 120.

[3] PAES, José Eduardo Sabo; et al. O Ministério Público brasileiro e sua integração com as fundações e Entidades de Interesse Social. In: Anais do IV Encontro Internacional de Fundações Terceiro Setor. Porto Alegre: Fundação Irmão José Otão; PUC-RS, 2001. p. 268

[4] FERREIRA, Carolina Filipini. Anteprojeto de alteração do Código Civil e perspectivas de governança no 3º Setor. CONJUR, 2024. Disponível aqui.