Exigência de pedido administrativo prévio em processo previdenciário

O julgamento do Tema 1.124 pelo Superior Tribunal de Justiça representa uma tentativa relevante de racionalizar a litigiosidade previdenciária e fortalecer a atuação da via administrativa. A tese fixada, contudo, reacende um debate constitucional sensível: até que ponto a exigência de prévio requerimento administrativo pode transformar-se, na prática, em obstáculo ao acesso à Justiça?

Realidade do segurado e problema do acesso à justiça

A experiência cotidiana do segurado do Regime Geral de Previdência Social demonstra uma tensão estrutural entre o reconhecimento formal de direitos e a sua efetiva concretização. De um lado, o ordenamento jurídico assegura uma ampla proteção previdenciária; de outro, o acesso a esses direitos é frequentemente condicionado a um percurso administrativo marcado por morosidade, excessivo formalismo e elevada taxa de indeferimentos.

Nesse cenário, o Poder Judiciário tem desempenhado, historicamente, um papel de correção dessas distorções, funcionando como instância de reequilíbrio diante de falhas operacionais da administração. Não por acaso, a judicialização em matéria previdenciária consolidou-se como fenômeno estrutural no sistema brasileiro.

De acordo com o Instituto Brasileiro de Direito Previdenciário (IBDP), com publicação realizada em 10/9/2025, o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), entidade gestora do Regime Geral de Previdência Social, é o maior litigante da Justiça Brasileira, com quase 4,5 milhões de processos em tramitação no sistema judiciário.

Ou seja, é possível constatar que a tensão mencionada entre o reconhecimento formal do direito e sua concretização, se traduz em um conflito estrutural entre a ausência de efetividade da via administrativa para assegurar direitos e a necessidade de judicialização para suprir essa lacuna.

É justamente nesse contexto que se insere o julgamento do Tema 1.124 pelo Superior Tribunal de Justiça, que fixou critérios relevantes para a configuração do interesse de agir e para a definição da data de início do benefício em demandas previdenciárias. A decisão, embora orientada por uma legítima preocupação com a racionalização do sistema, suscita importantes questionamentos quanto aos seus efeitos práticos sobre o acesso à justiça.

O que foi decidido no Tema 1.124

Ao julgar a matéria sob a sistemática dos recursos repetitivos, o Superior Tribunal de Justiça estabeleceu diretrizes que reforçam o papel da via administrativa como etapa prévia à judicialização.

Em síntese, a corte assentou que (1) o interesse de agir pressupõe a prévia formulação de requerimento administrativo; (2) esse requerimento deve estar adequadamente instruído, com a apresentação dos elementos necessários à análise do direito; (3) a apresentação, em juízo, de fatos novos ou de documentação relevante não submetida à administração pode afastar o interesse de agir, exigindo a formulação de novo pedido administrativo; (4) a data de início do benefício, como regra, vincula-se ao momento do requerimento administrativo, desde que ali já estivessem presentes os requisitos necessários.

A construção adotada parte de uma lógica de cooperação, segundo a qual o segurado deve colaborar com a Administração, no sentido de fornecer os elementos indispensáveis à análise do seu direito, antes de recorrer ao Judiciário, com o objetivo de conferir mais efetividade na análise e concessão dos benefícios previstos na legislação previdenciária.

Sob o ponto de vista sistêmico, a decisão busca evitar a judicialização prematura e incentivar a solução de conflitos ainda na esfera administrativa. Por outro lado, essa mesma diretriz, quando analisada em sua aplicação concreta, demonstra pontos de tensão que merecem uma atenção mais detida.

Deslocamento do interesse de agir: de condição da ação a requisito procedimental.

Tradicionalmente, o interesse de agir é compreendido como a necessidade e utilidade da tutela jurisdicional. Trata-se de um conceito material, voltado à verificação de que a intervenção do Judiciário é adequada e necessária para a solução do conflito.

A orientação firmada no Tema 1.124, entretanto, parece promover um deslocamento dessa concepção. O interesse de agir passa a ser condicionado ao cumprimento de um procedimento específico que consiste na formulação prévia de um requerimento administrativo devidamente instruído.

Essa transformação, ainda que não declarada expressamente, aproxima o sistema de uma lógica de exaurimento administrativo, na medida em que o acesso à jurisdição passa a depender do prévio esgotamento de uma etapa administrativa formalmente adequada.

E, nesse exaurimento administrativo, transfere-se implicitamente o dever de cooperação somente ao segurado, sem a contrapartida da administração em relação à negativa reiterada de requerimentos, ainda que bem instruídos, por análise genérica e padronizada dos casos postos em análise.

Nessa linha, o ponto merece atenção porque a Constituição da República, ao consagrar o princípio da inafastabilidade da jurisdição, não adota, como regra, a exigência de exaurimento da via administrativa. Ao contrário, a jurisprudência tradicionalmente admite a flexibilização do requerimento prévio, especialmente quando este se revela ineficaz, desnecessário ou excessivamente oneroso.

O entendimento do Supremo Tribunal Federal é, inclusive, no sentido de que o prévio requerimento administrativo não deve prevalecer quando o entendimento da administração for notória e reiteradamente contrário à postulação do segurado, justamente em atenção ao princípio consagrado na Constituição [3].

Nesse contexto, a leitura conferida pelo Tema 1.124 pode ser compreendida como um movimento de maior formalização do acesso ao Judiciário, com potenciais impactos sobre a efetividade do direito de ação.

Via administrativa e transferência de ineficiências ao segurado

Um dos aspectos mais sensíveis da tese firmada diz respeito às consequências práticas da exigência de prévio requerimento administrativo em um cenário de reconhecida ineficiência estrutural.

Não se ignora que a via administrativa desempenha papel relevante na organização do sistema previdenciário. No entanto, a realidade demonstra que o tempo de tramitação dos pedidos, aliado às limitações instrutórias e à padronização decisória, frequentemente resulta em indeferimentos que já se apresentam, desde o início, como altamente previsíveis.

Ao exigir que o segurado percorra esse caminho como condição para o acesso ao Judiciário, a decisão do STJ acaba por instituir, na prática, um “ônus de espera”. O tempo do processo administrativo, ainda que marcado por atrasos ou por baixa resolutividade, passa a ser um custo necessário para o exercício do direito de ação.

Esse cenário demonstra o questionamento de que “até que ponto é razoável transferir ao segurado os efeitos das limitações estruturais da administração?”. A exigência de prévio requerimento, quando aplicada de forma rígida, pode converter-se em um mecanismo de absorção dessas ineficiências, que impõe ao particular o ônus de suportar um procedimento que, em muitos casos, pouco contribui para a efetiva solução do conflito.

Paradoxo probatório e risco de restrição ao direito material

Outro ponto que merece reflexão é a vedação, ao menos em termos práticos, à inovação fática ou probatória em juízo sem a prévia submissão à administração.

A lógica estabelecida pelo Tema 1.124 gera uma situação paradoxal. De um lado, exige-se do segurado que apresente, na via administrativa, todos os elementos necessários à comprovação do seu direito. De outro, limita-se a possibilidade de complementação probatória no processo judicial, sob pena de afastamento do interesse de agir.

O resultado é a criação de um filtro probatório obrigatório na esfera administrativa. Não obstante, essa esfera não dispõe, necessariamente, dos mesmos instrumentos de produção de prova assegurados no processo judicial, como a realização de perícias mais complexas, a oitiva de testemunhas ou a ampla instrução contraditória.

Essa assimetria pode levar a situações em que o segurado, embora titular de um direito material legítimo, não consiga demonstrá-lo adequadamente na fase administrativa e, posteriormente, encontre obstáculos para fazê-lo em juízo. O risco, nesse contexto, é o de que questões formais relacionadas à instrução do requerimento administrativo se sobreponham à própria análise do direito.

Necessidade de uma leitura conforme a Constituição

Diante das tensões identificadas, parece necessário interpretar a tese firmada pelo Superior Tribunal de Justiça à luz dos princípios constitucionais de acesso à justiça.

A exigência de prévio requerimento administrativo não pode ser compreendida como um fim em si mesma, mas como um instrumento voltado à racionalização do sistema. Como tal, deve ser aplicada de maneira proporcional, de forma que admita flexibilizações sempre que sua observância se revelar inadequada ou excessivamente gravosa.

Isso implica reconhecer, por exemplo, a possibilidade de afastamento da exigência em hipóteses nas quais (1) a demora administrativa comprometa a utilidade da prestação jurisdicional; (2) o indeferimento seja previsível diante de entendimento consolidado da administração; (3) a natureza da prova necessária torne inviável sua produção na esfera administrativa.

Da mesma forma, a vedação à inovação probatória deve ser manejada com cautela, de modo a não inviabilizar a busca pela verdade material, que constitui um dos pilares do processo previdenciário. Essa leitura conforme a Constituição permite preservar os objetivos de racionalização do sistema sem comprometer o direito essencial de acesso à jurisdição.

Entre a racionalização e a efetividade dos direitos

O julgamento do Tema 1.124 pelo Superior Tribunal de Justiça representa um esforço relevante de organização e padronização das demandas previdenciárias, especialmente em um contexto de elevada litigiosidade. Não se pode ignorar os potenciais benefícios dessa orientação, sobretudo no que se refere ao estímulo à solução administrativa de conflitos e à delimitação mais clara dos contornos do interesse de agir.

Ainda assim, seus efeitos práticos revelam a existência de tensões que não podem ser desconsideradas. A exigência de prévio requerimento administrativo, quando aplicada de forma rígida, pode transformar-se em um obstáculo ao acesso à justiça, especialmente em um cenário marcado por limitações estruturais da administração previdenciária.

O desafio que se impõe, portanto, não é o de rejeitar a orientação firmada, mas o de interpretá-la de modo a compatibilizá-la com os princípios constitucionais que asseguram a efetividade dos direitos. Entre a busca por eficiência e a garantia de acesso à jurisdição, é necessário encontrar um ponto de equilíbrio que não onere o segurado em nome da racionalização do sistema.

Em última análise, a legitimidade da decisão dependerá menos de sua formulação abstrata e mais da forma como será aplicada na prática, especialmente quanto à sua capacidade de preservar, em cada caso concreto, o direito fundamental de acesso à justiça.

[1] (STF – RE: 631.240 MG, relator.: ROBERTO BARROSO, data de julgamento: 3/9/2014, Tribunal Pleno, data de publicação: 10/11/2014)