Da EC 15/1996 à LC 230/2026: ciclo da reorganização territorial municipal

Durante quase 30 anos, o Brasil viveu uma curiosa contradição constitucional. A Constituição autorizava a criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios, mas o sistema jurídico tornou praticamente impossível concretizar qualquer dessas hipóteses. De 1988 a 1996, mais de mil municípios foram criados no país; após a Emenda Constitucional nº 15/1996, o processo emancipacionista foi substancialmente interrompido, sobrevivendo apenas situações excepcionais e fortemente judicializadas.

A mudança de paradigma começou com a Emenda Constitucional nº 15, de 1996, que alterou o § 4º do artigo 18 da Constituição para exigir lei complementar federal, consulta plebiscitária, Estudos de Viabilidade Municipal (EVM) e disciplina nacional para reorganização territorial municipal.

A alteração constitucional foi resposta direta ao intenso processo de municipalização ocorrido após a Constituição de 1988. Entre 1988 e 1996, o Brasil passou de 4.491 para 5.507 municípios. Em Santa Catarina, por exemplo, foram criados 89 municípios após a Constituição de 1988, crescimento superior a 30% no número total de entes municipais do estado. Já em Mato Grosso, foram criados 46 municípios após a promulgação da Constituição de 1988, correspondendo a mais de 32% dos municípios atualmente existentes no Estado. O fenômeno foi impulsionado não apenas pela ampliação da autonomia federativa local, mas também pelo aumento das transferências do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e pela flexibilização dos critérios estaduais de emancipação territorial.

A lógica da EC 15/1996 era clara: conter a fragmentação territorial excessiva e impor racionalidade fiscal ao federalismo municipal brasileiro.

O problema é que a lei complementar federal exigida pela Constituição simplesmente nunca veio.

Sem ela, consolidou-se um vazio normativo de quase três décadas.

Na prática, a reorganização territorial municipal ficou bloqueada em todo o país.

O Supremo Tribunal Federal consolidou esse entendimento em sucessivas ações diretas de inconstitucionalidade envolvendo leis estaduais de criação, fusão, incorporação e desmembramento de municípios. Em precedentes paradigmáticos, como a ADI 2.240/BA, a ADI 3.316/MT e a ADI 3.682/MT, a corte afirmou a indispensabilidade da lei complementar federal prevista no artigo 18, § 4º, da Constituição para a reorganização territorial municipal. Mais recentemente, o STF voltou a enfrentar o tema em discussões relacionadas à alegada mora legislativa do Congresso Nacional quanto à regulamentação do dispositivo constitucional.

O Congresso tentou superar esse impasse em diferentes momentos. Entre as principais iniciativas legislativas estiveram o PLS nº 98/2002, o PLS nº 104/2014 e o PLP nº 137/2015, todos voltados à regulamentação do § 4º do artigo 18 da Constituição. Embora aprovadas pelo Parlamento, as propostas foram integralmente vetadas pelo Poder Executivo federal sob o fundamento de que poderiam reabrir o ciclo emancipacionista da década de 1990, incentivando a criação de municípios fiscalmente inviáveis e ampliando desequilíbrios na repartição de recursos públicos, especialmente do Fundo de Participação dos Municípios.

Nesse período, consolidou-se uma espécie de limbo federativo. O país não podia criar novos municípios nem corrigir adequadamente distorções territoriais já existentes.

E essas distorções não são pequenas.

A origem de parte relevante desses problemas remonta ao próprio processo legislativo estadual de criação de municípios nas décadas de 1980 e 1990. Os procedimentos eram essencialmente analógicos.

Os autos legislativos acumulavam mapas desenhados manualmente, plantas sem georreferenciamento e descrições textuais de limites territoriais baseadas em acidentes geográficos naturais, como rios, morros e veredas. Em muitos casos, as leis estaduais posteriores de criação de municípios ignoravam divisões territoriais anteriormente estabelecidas ou reproduziam descrições incompatíveis entre si.

O resultado foi uma cadeia cumulativa de inconsistências normativas. Novos municípios podiam, inadvertidamente, sobrepor áreas, contradizer limites anteriores ou gerar lacunas cartográficas sem que houvesse mecanismo institucional eficiente de consolidação territorial.

Quando o IBGE, os cartórios de registro imobiliário e os sistemas modernos de georreferenciamento passaram a cruzar essas informações com maior precisão técnica, o tamanho do problema já era significativo. A EC 15/1996 congelou o processo emancipacionista, mas não solucionou as inconsistências acumuladas. Elas permaneceram como um passivo territorial silencioso da federação brasileira.

Entre as manifestações mais extremas dessas inconsistências estão as chamadas áreas sem pertencimento municipal definido. Trata-se de porções do território nacional que, em razão de sobreposições ou contradições nas descrições legais dos limites territoriais, não integram com segurança jurídica o território de nenhum município específico.

O fenômeno é incomum, mas documentado. Em algumas dessas áreas, nenhum ente municipal reivindica competência administrativa com base em título jurídico inequívoco, ou há litígios territoriais permanentes sem solução normativa adequada.

Consequências práticas são relevantes

A indefinição territorial compromete a prestação de serviços públicos, gera conflitos sobre arrecadação tributária, dificulta o planejamento urbano e produz invisibilidade administrativa para populações eventualmente residentes.

A Lei Complementar 230/2026, contudo, não foi concebida para resolver esse problema. A lei parte do pressuposto de que o território objeto da reorganização já pertence juridicamente a um município determinado, disciplinando apenas o desmembramento parcial para incorporação a ente limítrofe.

Áreas em situação de indeterminação municipal escapam, portanto, ao alcance do novo instrumento legal. Para essas hipóteses, talvez seja necessária futura disciplina normativa específica, voltada à incorporação territorial por competência residual ou redefinição cartográfica extraordinária.

Apesar disso, a Lei Complementar nº 230/2026 representa importante tentativa de enfrentar o impasse histórico da reorganização territorial municipal brasileira.

E aqui reside seu aspecto mais relevante. A norma não retoma o antigo modelo expansivo de emancipação municipal.

Ao contrário.

A LC 230/2026 inaugura um novo paradigma de reorganização territorial racionalizada.

A lei trata exclusivamente do desmembramento parcial de território municipal para incorporação a Município limítrofe, vedando expressamente a criação de novo município.

A mudança é profundamente significativa.

O Brasil sai do paradigma da expansão quantitativa da federação municipal, característico do período pós-1988, e ingressa num modelo de reorganização territorial baseado em viabilidade administrativa, racionalidade fiscal, planejamento regional e coordenação federativa.

A lei também possui forte densidade operacional. Entre outras medidas, fixa prazo de 15 anos para realização dos desmembramentos, exige Estudos de Viabilidade Municipal com georreferenciamento, prevê suspensão do procedimento no período anterior ao Censo Demográfico de 2030 e estabelece regras transitórias de natureza eleitoral e administrativa.

Sob esse aspecto, a LC 230/2026 não é apenas uma lei procedimental.

Ela encerra um ciclo constitucional iniciado pela EC 15/1996.

Talvez o aspecto mais interessante da nova legislação seja justamente o redesenho do papel dos Estados.

Historicamente, a EC 15/1996 foi interpretada como mecanismo de centralização federativa. Afinal, sem lei complementar federal, os Estados perderam capacidade prática de reorganizar seus territórios municipais.

Agora, a LC 230/2026 confere nova centralidade às Assembleias Legislativas estaduais.

Compete aos estados, por meio de suas Assembleias Legislativas, conduzir o procedimento legislativo, deliberar sobre o Estudo de Viabilidade Municipal, aprovar a convocação da consulta plebiscitária — organizada pela Justiça Eleitoral — e editar as leis estaduais definidoras dos novos limites territoriais.

Mas essa devolução de protagonismo vem acompanhada de um modelo federativo mais sofisticado.

Não se trata mais de autonomia territorial irrestrita.

Os estados passam a atuar dentro de um sistema coordenado, condicionado e tecnicamente estruturado.

A reorganização territorial municipal deixa de ser simples decisão política local e passa a exigir planejamento, participação popular, análise de impacto e viabilidade administrativa.

É justamente por isso que a LC 230/2026 exigirá importante movimento de adaptação constitucional nos Estados.

Muitas Constituições estaduais ainda possuem redações herdadas do modelo pré-1996, tratando genericamente de “criação, incorporação, fusão e desmembramento de Municípios”, sem disciplina procedimental específica.

Esse modelo já não corresponde à nova realidade constitucional brasileira.

A regulamentação federal exige que os Estados densifiquem constitucionalmente a legitimidade para instauração do processo, os procedimentos legislativos aplicáveis, os critérios de deliberação plebiscitária, a tramitação da lei estadual de redefinição territorial e os parâmetros de participação popular e publicidade administrativa.

Sem essa adaptação, futuras leis estaduais de desmembramento poderão ser questionadas judicialmente por vício procedimental ou insuficiência normativa.

Há ainda outro ponto sensível.

A LC 230/2026 optou pela aferição conjunta da vontade popular mediante plebiscito único nos municípios envolvidos.

A solução busca equilíbrio federativo e operacionalidade procedimental, mas também produz relevante tensão constitucional.

O artigo 18, § 4º, da Constituição exige consulta prévia às populações dos municípios envolvidos, e a jurisprudência constitucional brasileira tradicionalmente atribui elevada proteção à autonomia política municipal.

Nesse contexto, o modelo de apuração conjunta poderá suscitar relevantes controvérsias constitucionais perante o Supremo Tribunal Federal, especialmente quanto à possibilidade de que a população diretamente afetada pela alteração territorial seja absorvida politicamente pelo eleitorado majoritário do outro município.

Esse provavelmente será um dos primeiros grandes debates constitucionais decorrentes da nova legislação.

Ainda assim, o fato central permanece.

Pela primeira vez desde 1996, o Brasil possui instrumento jurídico efetivo para reorganizar territorialmente municípios já existentes sem incentivar a fragmentação predatória da federação.

A LC 230/2026 encerra, assim, três décadas de imobilismo territorial.

Mas também inaugura uma agenda institucional complexa, marcada pela adaptação constitucional dos estados, pela consolidação jurisprudencial do novo modelo, pela regulamentação dos Estudos de Viabilidade Municipal e pela construção de uma nova governança territorial cooperativa.

O ciclo constitucional iniciado pela EC 15/1996 finalmente se fecha.

Outro começa a surgir: o da reorganização territorial racionalizada do federalismo brasileiro.