A Constituição de 1988 foi elaborada com diversos fins em mente. Dentre eles estava a tentativa de desconstruir uma longa tradição de centralização do Poder Executivo. Quase quatro décadas depois, porém, é difícil sustentar que esse projeto tenha sido bem-sucedido. O Executivo federal continua a dominar o processo decisório nacional. Lideranças populistas, tanto à esquerda quanto à direita do espectro político, exploram com regularidade os instrumentos constitucionais de emergência, e os Estados-membros, na prática, exercem suas competências sob condicionantes financeiros que os caracterizam mais como unidades administrativas do que entes constitutivos de uma federação genuína.
O Supremo Tribunal Federal, por sua vez, ao invés de funcionar como contrapeso estrutural ao avanço centralizador, tem-se revelado, especialmente em momentos decisivos, como mais um fórum no qual se aceita o caráter centralizador do Executivo nacional. Esse diagnóstico, que é apresentado no capítulo acerca do federalismo brasileiro de nosso volume recém-publicado Federalism in a Turbulent Era (Edward Elgar, 2026), ganha contornos mais nítidos quando entendido segundo uma perspectiva comparada.
Federalism in a Turbulent Era reúne nove capítulos sobre nove federações e suas respostas a crises distintas. Na América do Sul e na América Latina mais amplamente, quatro federações relevantes do ponto de vista institucional aparecem direta ou indiretamente em nossas análises: Argentina (objeto de capítulo pelo professor argentino, Jorge Gordín), Brasil (objeto de capítulo próprio por Renato Costa e Bruno Santos Cunha), México (referido em diálogo com os dois primeiros) e Venezuela (que, embora reduzida a uma federação meramente nominal, opera como o caso-limite do padrão que aqui descrevemos). Lidos em conjunto, esses quatro casos sugerem algo que a literatura sobre federalismo, ainda fortemente ancorada nas experiências norte-americana e alemã, tem demorado a reconhecer: a América Latina possui um padrão federativo particular (com problemas e respostas próprias) que merece ser examinado em seus próprios termos.
Padrão latino-americano: federalismo formal e centralização executiva
O elemento mais marcante das federações latino-americanas é a coexistência de uma arquitetura constitucional formalmente federativa com uma cultura política de concentração executiva. No Brasil, a centralização decisória se mantém apesar da arquitetura federativa, sustentada por três fatores estruturais: um sistema fiscal que torna estados e municípios financeiramente dependentes da União; uma cultura política em que a figura presidencial — e, em escala correspondente, a figura do governador no plano estadual — concentra expectativas messiânicas e é dotada de amplíssimos poderes; e um Judiciário que, historicamente, não tem oferecido resistência consistente ao avanço centralizador do executivo federal.
A literatura tradicional sobre federalismo, fundada nas experiências de James Madison nos Estados Unidos da América e da Lei Básica Alemã de 1949, opera com a expectativa de que a divisão constitucional de competências, somada à existência de instituições intergovernamentais sólidas, haveria de moderar a concentração de poderes no executivo e proteger as minorias territoriais.
Na América Latina, esse mecanismo funciona apenas parcialmente. A explicação, como nós sugerimos no livro, repousa naquilo que Daniel Elazar denominou “cultura federal”: a disposição compartilhada de conceber o poder público como legitimamente distribuído entre múltiplas esferas, e não como irradiado a partir de um centro único. Federalismo, segundo Elazar, envolve a não-concentração e não-hierarquização do poder político. Onde esse entendimento é tênue ou inexistente, a forma federativa se esvazia em sua substância.
Argentina: improvisação subnacional e cívica
O capítulo de Jorge Gordin sobre a Argentina ilumina o padrão latino-americano por contraste. A Argentina apresenta um federalismo fiscal distorcido, caracterizado primordialmente por graves desequilíbrios fiscais verticais, e por um Banco Central historicamente centralizado e politicamente captável. Gordín descreve um fenômeno que designa de “dupla penalização” das federações em desenvolvimento: enquanto, nas federações desenvolvidas, a arquitetura federal tende a “travar” baixos níveis de inflação, nas federações em desenvolvimento ela faz o contrário, “travando” os altos níveis de inflação. Nesse contexto, as províncias argentinas detêm peso político real, mas lhes falta uma “voz” no que tange à política monetária.
A resposta mais notável a esse cenário de crise fiscal financeira, contudo, não veio de cima, e sim de baixo. Quando províncias como Tucumán emitiram seus bocade e Buenos Aires lançou os patacones, e quando redes cívicas geraram sistemas de troca da escala da Red Global de Trueque — com cerca de dois milhões e meio de participantes na crise de 2001 —, configurou-se aquilo que se poderia denominar federalismo monetário não-oficial: arranjos surgidos para preencher os espaços outrora deixados vagos pelo sistema financeiro formal. O desenho constitucional falhou; mas a sociedade de forma federalizada improvisou e ganhou espaço na condução do sistema financeiro nacional. Esse é um aspecto da experiência argentina que o Brasil, com sua tradição de iniciativas locais e cooperativas em momentos de crise, deveria considerar com mais atenção.
A administração Javier Milei, por sua vez, tem alcançado avanços significativos no controle inflacionário e na disciplina fiscal no plano nacional. Contudo, como observa Gordín, a austeridade tem deixado o Presidente sem o instrumento tradicional de compra do apoio dos governadores, e a confrontação direta com governadores resistentes, incluindo cortes nos repasses do regime de Coparticipación Federal de Impuestos, substituiu aquela cooperação que fora forjada na barganha federal. Se a estabilização macroeconômica produzirá efeitos duradouros sem o reparo correspondente da arquitetura intergovernamental é uma questão em aberto — com evidente relevância para o debate brasileiro sobre o pacto federativo.
México: legado do centralismo político
O México, embora não receba capítulo próprio em nosso livro, integra de maneira inequívoca o mesmo cluster comparativo. Formalmente federal desde a Constituição de 1917, o México foi moldado por décadas de centralismo político por parte do Partido Revolucionário Institucional (PRI), cuja cultura institucional não se dissipou inteiramente nem com a alternância democrática iniciada em 2000, nem com as novas reformas que vieram posteriormente. Os Estados mexicanos operam, em larga medida, como unidades administrativas, num padrão estruturalmente próximo ao brasileiro, ainda que com diferenças relevantes nas competências fiscais.
A análise comparativa que oferecemos no volume sugere que o México, sob Andrés Manuel López Obrador e agora sob Claudia Sheinbaum, segue um padrão de consolidação populista que deve preocupar aqueles que se interessam pelo destino do federalismo latino-americano. As reformas que centralizam poder no executivo federal mexicano em áreas que vão da segurança pública à autonomia de órgãos reguladores não encontraram, até o momento, contrapeso significativo nos Estados. Nesse aspecto, a trajetória mexicana se aproxima da brasileira de modo muito mais próximo do que da norte-americana ou da canadense. Vulnerabilidade à consolidação populista, em federações cuja “cultura federal” é tênue, é, de fato, um risco recorrente.
Venezuela: caso-limite
Se o Brasil revela o padrão e o México sua vulnerabilidade, a Venezuela demonstra aquilo em que o padrão pode degenerar quando a “cultura federal” é não apenas tênue, mas sistematicamente esvaziada. O artigo 4º da Constituição Bolivariana da Venezuela de 1999 declara a República “um Estado federal descentralizado”. Estados, governadores eleitos e municípios continuam a existir formalmente. Há, inclusive, mecanismos federativos introduzidos pela Constituição de 1999, como o Conselho Federal de Governo, que, em outro contexto, poderiam funcionar como instrumentos de coordenação intergovernamental.
No entanto, a realidade institucional contradiz frontalmente o desenho constitucional. A Ley Orgánica del Poder Popular, de 2010, e a legislação correlata sobre o “Estado comunal” estabeleceram uma estrutura paralela de conselhos comunais subordinados diretamente ao Executivo nacional, contornando os governos estaduais e municipais eleitos. Governos controlados pela oposição foram progressivamente esvaziados de competências, recursos financeiros e atribuições de segurança. A Assembleia Nacional Constituinte instalada em 2017, em resposta à eleição de uma Assembleia Nacional de oposição em 2015, deslocou na prática a arquitetura constitucional vigente, inclusive em sua dimensão federativa. O colapso econômico iniciado em 2014–2016, por fim, tornou os Estados fiscalmente impotentes, aprofundando uma dependência em relação ao governo federal que o próprio governo já não consegue honrar de maneira regular.
A Venezuela, portanto, ilustra o desfecho extremo do padrão latino-americano: um país com uma forma federativa integralmente existente no papel, mas com uma substância federativa esvaziada quase por completo. No Brasil, aliás, tivemos exemplos assim — mencionados claramente no nosso capítulo.
A literatura sobre federalismo tem, por vezes, qualificado essa configuração como “federalismo autocrático”, em paralelo com o caso russo analisado no capítulo de nosso livro escrito por Irina Busygina e Mikhail Filippov. O fenômeno não é, assim, exclusivamente latino-americano. Mas a América Latina nos oferece, com a Venezuela, sua manifestação regional mais flagrante.
O que isso significa para o Brasil
Três aspectos nos parecem dignos de nota para o leitor brasileiro.
Em primeiro lugar, a experiência argentina sugere que iniciativas subnacionais e civis podem preencher o espaço deixado vago por arquiteturas federais que não funcionam adequadamente. O caso brasileiro tradicionalmente parece não aceitar tais arranjos que não emanam do poder central da União, ainda quando iniciados por governos estaduais (e, com maior rejeição ainda, pelos Municípios). Tal reação, à luz do caso argentino, merece ser reconsiderada. Estados, municípios e também as instituições da sociedade civil podem ser fontes de resposta apropriada e adaptada a crises, especialmente quando a União falha. Melhor seria se tais iniciativas foram estimuladas ou ao menos reconhecidas e valorizadas; nunca reprimidas.
Em segundo lugar, as experiências mexicana e, sobretudo, venezuelana, sugerem que a consolidação populista é um risco recorrente em federações latino-americanas sempre que a “cultura federal” se enfraquece. O Brasil já viu manifestações desse risco recentemente em ambos os polos do espectro político. A Venezuela, em particular, oferece um lembrete de que a distância entre uma federação real e uma federação formal pode ser percorrida em poucos anos, especialmente quando o desenho institucional não é amparado por uma cultura política que o sustente.
Em terceiro lugar, e talvez o ponto mais importante, a experiência brasileira demonstra que o desenho constitucional, por mais sofisticado que seja, não basta para entregar uma federação que opere ou funcione como tal. A Constituição de 1988 ilustra esse ponto de modo indiscutível. A construção de uma cultura federal, que seja cívica, profissional, judicial e intergovernamental, constitui projeto de prazo mais longo e de natureza mais difícil do que o já longo período de vigência da nossa Constituição. Essa é também, como sugerem os casos examinados em nosso livro, a variável mais decisiva para o desempenho efetivo de uma federação em momentos de crise.
América Latina em seus próprios termos
A literatura sobre federalismo comparado tem, com louváveis exceções, lido a América Latina como versão deficiente das federações do Norte global. Entendemos, contudo, que essa é uma leitura inadequada das manifestações federalistas latino-americanas. As nossas federações têm problemas próprios, como a concentração executiva, centralismo fiscal, cultura federal tênue, mas também tem respostas próprias: improvisação subnacional e cívica na Argentina, judicialização do pacto federativo no Brasil, alternância entre descentralização nominal e recentralização efetiva no México, e esvaziamento sistemático da forma federal na Venezuela. Lê-las em seus próprios termos é o que permite identificar o que efetivamente está em jogo.
O argumento mais geral do nosso livro se aplica aqui com uma força particular: o tipo de federalismo que um país possui interage com o tipo de crise que enfrenta para produzir resultados que não podem ser deduzidos apenas do desenho constitucional formal. Em uma era turbulenta como a nossa, isso é menos uma observação acadêmica do que uma exigência prática para quem desenha, opera e estuda federações.
Seja o primeiro a comentar.
Você precisa estar logado para enviar um comentário.
Fazer login