Honorários não são fundos: o que o STF realmente decidiu na ADI 6.606

O Supremo Tribunal Federal não qualificou os honorários advocatícios de sucumbência como verba de natureza pública, nem os tratou como receita privada. Preferiu reconhecer que ostentam natureza remuneratória, não possuem caráter privado e apresentam feição pública, submetendo-os ao teto constitucional, aos princípios da administração pública e aos mecanismos de transparência e controle. A expressão “natureza pública” foi reservada aos fundos de gestão dos honorários advocatícios, e não às parcelas percebidas pelos seus destinatários, sejam elas remuneratórias ou indenizatórias.

Trata-se, portanto, de um regime jurídico publicizado. A verba continua pertencendo aos advogados públicos, na forma da Lei nº 13.327/2016, mas sua administração passa a sofrer limitações típicas do direito público. Não se trata de transformar os honorários em receita pública, mas de reconhecer que sua gestão se submete aos princípios constitucionais da administração, à transparência, ao controle e ao teto remuneratório. Supera-se, assim, a clássica dicotomia entre público e privado.

A distinção revela-se particularmente relevante porque a própria evolução da jurisprudência do Tribunal de Contas da União demonstra que a matéria permaneceu em constante reconstrução interpretativa. Ao apreciar representação sobre o tema, o próprio tribunal registrou que “o entendimento jurisprudencial desta Corte de Contas quanto à natureza pública dos recursos relativos aos Honorários Advocatícios de Sucumbência (…) foi afastado pela apreciação de embargos de declaração com efeitos infringentes”, acrescentando que tais julgados “tornaram insubsistente o entendimento de que os recursos pagos a título de Honorários Advocatícios de Sucumbência (…) constituíam recursos de natureza pública” (Acórdão nº 660/2024 — TCU — Plenário).

Vale observar que a proposta da unidade técnica do Tribunal de Contas da União chegou a revelar a pretensão de avançar para além dos limites próprios do controle de legalidade para, no limite, interferir diretamente no modelo de governança instituído pela Lei nº 13.327/2016, ao determinar que o CCHA “proceda à distribuição integral, por meio do rateio ordinário, dos recursos provenientes de honorários advocatícios”, bem como promova a adequação de seus atos normativos a essa compreensão. Ao pretender fazê-lo, deslocaria o controle externo do exame da legalidade para a substituição da discricionariedade administrativa que o próprio legislador reservou ao CCHA. Felizmente, essa pretensão não prevaleceu.

Essa conclusão, contudo, mostra-se incompatível com a arquitetura normativa construída pela corte no julgamento da ADI 6.606 (Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno) e dos embargos de declaração no RE 1.059.466 (Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno), cuja preocupação não foi simplificar o sistema, mas discipliná-lo mediante a identificação, classificação e regulamentação das diversas parcelas que integram o regime jurídico dos honorários advocatícios.

O que realmente o STF decidiu

O acórdão de mérito, relatado pelo ministro Gilmar Mendes, segue caminho diverso. Em vez de reduzir o sistema remuneratório a uma única parcela, estrutura um verdadeiro microssistema das verbas percebidas pelos membros das carreiras jurídicas. O julgamento identifica as parcelas indenizatórias admitidas, as verbas excepcionadas do teto constitucional, aquelas definitivamente vedadas e os pagamentos retroativos sujeitos a disciplina própria. Ao mesmo tempo, distingue a verba honorária do fundo de gestão dos honorários, atribuindo natureza pública apenas a este último, sem descaracterizar a natureza remuneratória dos honorários propriamente ditos.

A corte não trata “honorários advocatícios” e “fundos de gestão dos honorários advocatícios” como institutos equivalentes. Em relação aos honorários, afirma que eles “ostentam natureza remuneratória”, “não possuem caráter privado” e apresentam “feição pública”, submetendo-os ao teto constitucional. Ao fixar a tese de julgamento, estabelece que “os fundos de gestão dos honorários advocatícios têm natureza pública”, permanecem “sujeitos aos controles internos e externos previstos constitucionalmente” e “não podem custear o pagamento de qualquer outra parcela remuneratória ou indenizatória”, ressalvadas as hipóteses expressamente admitidas (ADI 6.606, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno).

A distinção é objetiva. Os honorários constituem as parcelas percebidas pelos seus membros, sejam elas remuneratórias ou indenizatórias. O fundo de gestão constitui o instrumento destinado à sua arrecadação, administração e distribuição. Por essa razão, a Corte atribui regimes distintos a cada um deles. Aos honorários, natureza sem enquadramento na clássica dicotomia entre público e privado, porém com feição pública e submissão ao teto constitucional. Ao fundo de gestão, natureza pública e sujeição aos mecanismos de controle próprios da administração pública. A redação do acórdão reserva a expressão “natureza pública” ao fundo de gestão, não aos honorários advocatícios.

Subsídio compatível com outras parcelas remuneratórias

A própria fundamentação do acórdão confirma essa construção. A corte afirma que “a percepção de subsídio é compatível com outras parcelas remuneratórias”, reconhece a necessidade de um “regime transitório”, enumera individualmente as parcelas constitucionalmente admitidas e estabelece que “os fundos de gestão dos honorários advocatícios têm natureza pública”, esclarecendo que esses fundos “não podem custear o pagamento de qualquer outra parcela remuneratória ou indenizatória, salvo a relativa aos honorários advocatícios, auxílios saúde e alimentação”. Não houve a intenção de reduzir o sistema remuneratório a uma única rubrica. O objetivo foi delimitar quais parcelas permanecem válidas, quais se submetem ao teto constitucional, que escapam desse limite e quais devem ser definitivamente afastadas (ADI 6.606, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno).

Nos embargos de declaração, o ministro Alexandre de Moraes preserva essa arquitetura e lhe confere maior densidade normativa. O voto regulamenta a implementação das parcelas reconhecidas pela Corte, preservando a indenização de férias não gozadas por necessidade do serviço, a indenização de plantões efetivamente comprovados, os valores retroativos condicionados à auditoria e à regulamentação posterior, além de disciplinar a parcela de valorização por tempo de antiguidade, fixada em 5% por quinquênio até o limite de 35% do subsídio. Em vez de extinguir rubricas, o julgamento estabelece critérios objetivos para sua percepção, limites quantitativos e mecanismos de controle.

A fundamentação dos embargos reforça essa opção. O ministro afirma ser “cabível o pagamento indenizatório dos direitos não usufruídos no prazo legal”, admite a indenização das férias, licenças e plantões quando decorrentes de “absoluta necessidade de serviço”, preserva a implementação dos “valores retroativos”, condicionando-a à realização de auditoria e à regulamentação posterior, e reafirma que a parcela de valorização por tempo de antiguidade deve ser calculada “na razão de cinco por cento (…) até o máximo de trinta e cinco por cento”. Em nenhum momento os embargos substituem esse conjunto de parcelas por um modelo de pagamento único. Ao revés, refinam o sistema delineado no julgamento de mérito, definindo com maior precisão seus pressupostos, limites e requisitos de implementação (RE 1.059.466 ED, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno).

A arquitetura normativa construída pelo Supremo Tribunal Federal pode ser sintetizada da seguinte forma:

Fiscalização da legalidade e da legitimidade

Retomando a premissa inicial, percebe-se que o Supremo construiu um regime jurídico publicizado, e não um modelo de absorção dos honorários pelo direito público nem um sistema de natureza exclusivamente privada. A titularidade dos honorários permanece vinculada aos seus destinatários legais, enquanto a gestão do fundo e a disciplina dos pagamentos submetem-se às exigências constitucionais de legalidade, moralidade, transparência, controle e observância do teto remuneratório. Essa distinção constitui o eixo estruturante da jurisprudência da Corte.

O exercício do controle externo, por sua vez, mostra-se plenamente compatível com esse modelo, desde que permaneça voltado à fiscalização da legalidade, da legitimidade, da economicidade e da observância dos princípios constitucionais que regem a administração pública, preservando-se a autonomia administrativa conferida pela Lei nº 13.327/2016 ao Conselho Curador dos Honorários Advocatícios para disciplinar, no âmbito de suas competências legais, a gestão dos recursos que administra.

Em outras palavras, a corte não simplificou o sistema remuneratório da advocacia pública. Fez exatamente o contrário. Estruturou um microssistema, classificando cada parcela segundo sua natureza, estabelecendo critérios próprios para sua percepção, disciplinando os pagamentos retroativos, delimitando o regime dos fundos de gestão e definindo, com elevado grau de detalhamento, quais verbas são constitucionalmente admissíveis e quais devem ser definitivamente afastadas.

Sob essa perspectiva, a natureza publicizada do microssistema de honorários advocatícios da AGU, que não se enquadra na clássica dicotomia entre público e privado e no qual se insere um fundo de gestão de natureza pública, evidencia que sua estrutura não se limita à arrecadação e ao simples repasse dos honorários advocatícios. Ao contrário, pressupõe mecanismos de governança compatíveis com a complexidade do regime jurídico delineado pelo Supremo Tribunal Federal, compreendendo planejamento, transparência, auditoria, controle e conformidade, cuja implementação compete, nos limites da Lei nº 13.327/2016, ao próprio Conselho Curador dos Honorários Advocatícios.