Dez anos do teto de gastos: o que os indicadores dizem sobre austeridade constitucionalizada

Em dezembro de 2026, a Emenda Constitucional nº 95 completa dez anos. Promulgada em 15 de dezembro de 2016 sob a promessa de restaurar a confiança dos mercados, reduzir os juros e destravar o crescimento, a emenda congelou as despesas primárias da União por 20 exercícios financeiros, corrigindo-as apenas pela inflação, e desindexou os pisos de saúde e educação do crescimento da receita, por meio do artigo 110 do ADCT. O aniversário chega, porém, sem a aniversariante: revogada em sua quase totalidade pela EC 126/2022 e substituída pelo Regime Fiscal Sustentável da Lei Complementar nº 200/2023, a experiência do teto durou pouco mais de seis anos de vigência efetiva. Ainda assim, é tempo suficiente para um balanço que raramente se faz.

Costuma-se avaliar regras fiscais por seus resultados fiscais: dívida, resultado primário, prêmio de risco. Proponho aqui outra régua, que me parece a única constitucionalmente adequada: como têm caminhado os indicadores socioeconômicos durantes esses anos de austeridade orçamentária constitucionalizada?

Antes dos números, convém recordar a trajetória normativa, porque ela mesma já conta parte da história. O desenho original de 2016 revelou-se rígido demais para a realidade e precisou ser sucessivamente excepcionado. A EC 102/2019 retirou do alcance do teto as transferências devidas a estados e municípios com o produto do megaleilão dos volumes excedentes da cessão onerosa do pré-sal, realizado naquele ano: sem a emenda, o repasse de bilhões arrecadados em leilão consumiria o espaço fiscal de outras despesas da União, e foi necessário alterar a Constituição para partilhar com a federação uma receita que já era dela.

Vieram depois a EC 106/2020, que instituiu o orçamento de guerra da pandemia, autorizando gastos emergenciais fora das regras fiscais, e a EC 108/2020, que excluiu do teto a complementação da União ao novo Fundeb, o fundo que financia a educação básica.Em 2021, a EC 109 condicionou a prorrogação do auxílio emergencial, limitado a R$ 44 bilhões em plena calamidade sanitária, à criação de gatilhos permanentes de contenção da despesa.

As ECs 113 e 114, no mesmo ano, alteraram o cálculo do próprio teto para acomodar precatórios e o programa social do momento. Ao final, a EC 126/2022 determinou a revogação do regime, consumada com a LC 200/2023. Uma regra pensada para vinte anos precisou de sete remendos constitucionais em seis anos, e nem por isso o seu núcleo desapareceu: o artigo 113 do ADCT, exigência de estimativa de impacto para toda despesa nova, sobrevive no texto constitucional, e a agenda de desindexação dos pisos sociais retorna a cada ciclo orçamentário.

Vejamos agora o que a régua fez ao financiamento social

Em nota técnica do Ipea publicada em 2023, intitulada Evolução do Piso Federal em Saúde: 2013-2020, de Carlos Ocké-Reis e coautores, calculou que o piso federal per capita da saúde caiu, em termos reais, de R$ 615 em 2013 para R$ 573 em 2020, e que as perdas do SUS entre 2018 e 2020 somaram R$ 64,8 bilhões, mesmo computados os créditos extraordinários da pandemia; excluídos esses recursos emergenciais, o prejuízo supera R$ 70 bilhões.

A Comissão de Orçamento e Financiamento do Conselho Nacional de Saúde chegou a resultados convergentes: as aplicações federais em saúde, que representavam 15,77% da receita corrente líquida em 2017, caíram para 13,54% em 2019. O piso, concebido pelo constituinte como patamar mínimo a partir do qual se deveria subir, converteu-se em teto de fato: ano após ano, a União aplicou praticamente o mínimo congelado, e nada mais. Como sintetizou Élida Graziane Pinto ao comentar a cautelar da ADI 5.595, piso de custeio é ponto de partida, jamais ponto de chegada; o teto de gastos inverteu exatamente essa lógica. O mesmo movimento alcançou o investimento público federal, que declinou continuamente a partir de 2017 até cerca de 0,6% do PIB em 2023, segundo o Tribunal de Contas da União, comprometendo infraestrutura, saneamento e a capacidade de resposta do Estado.

Pergunta decisiva é o que essa compressão produziu na ponta, na vida de quem depende de serviços públicos. Inicialmente, vale destacar que a cobertura vacinal infantil, orgulho histórico do Programa Nacional de Imunizações, está abaixo das metas do Ministério da Saúde em todas as vacinas do calendário desde 2016, precisamente o ano em que se inaugurou o ciclo de austeridade. A taxa de mortalidade na infância, que caía de forma consistente havia décadas, registrou alta já em 2016 e praticamente estagnou no período seguinte: variou de 14 para 13 óbitos por mil nascidos vivos, quando nos sete anos anteriores havia caído quase seis pontos.

Não se trata de coincidência temporal. Pesquisadores da Fiocruz, do Ipea, da Universidade Federal da Bahia, do Imperial College de Londres e de Stanford, em estudo liderado por Davide Rasella e publicado na PLOS Medicine em 2018, projetaram que a manutenção das medidas de austeridade poderia elevar a mortalidade de menores de cinco anos em até 8,6% até 2030, o equivalente a cerca de 20 mil mortes infantis evitáveis, além de dezenas de milhares de internações. E há o indicador que dispensa qualquer mediação técnica: o Brasil, que havia saído do Mapa da Fome da FAO em 2014, retornou a ele com os dados do triênio 2019-2021, e o inquérito Vigisan da Rede Penssan encontrou, em 2022, 33 milhões de brasileiros em situação de fome.

O leitor atento objetará, com razão, que correlação não é causalidade. A década do teto foi também a década da recessão herdada de 2015-2016, da pandemia e de escolhas de governo que não se confundem com a regra fiscal. A objeção é justa e merece resposta honesta. Ocorre que a própria década ofereceu o contrafactual. A partir de 2023, com a queda do art. 110 do ADCT, os pisos de saúde e educação voltaram a ser calculados como percentuais da receita, e o gasto social foi recomposto.

O resultado veio em velocidade que surpreendeu os próprios organismos internacionais: em julho de 2025, o relatório Sofi da FAO retirou novamente o Brasil do Mapa da Fome, com os dados do triênio 2022-2024, e a insegurança alimentar grave recuou a uma fração do pico de 2022. Francisco Funcia, presidente da Associação Brasileira de Economia da Saúde, estimou que, não fosse a revogação da EC 95, o SUS teria perdido outros R$ 165 bilhões apenas entre 2023 e 2025.

O experimento natural completou-se, portanto, nos dois sentidos: quando o financiamento social encolheu, os indicadores pioraram; quando foi recomposto, melhoraram. É difícil imaginar demonstração empírica mais direta daquilo que a doutrina do direito financeiro sustenta há décadas: o orçamento é a forma material dos direitos, e não há política pública que sobreviva ao desfinanciamento prolongado.

O balanço propriamente fiscal, por ironia, tampouco entrega o que prometeu. A dívida bruta do governo geral, que a emenda prometia estabilizar, saiu de cerca de 70% do PIB em 2016, atingiu quase 89% na pandemia e encerra a década em patamar superior ao de partida, segundo as estatísticas do Banco Central. As despesas financeiras com juros, que jamais estiveram sob o teto, seguiram consumindo, todos os anos, múltiplos daquilo que se economizou comprimindo saúde e educação. A austeridade brasileira foi, desde o desenho, seletiva: disciplinou com rigor o gasto que financia o leito hospitalar e a merenda escolar e deixou intocado o gasto que remunera o título público. Não por acaso, a literatura internacional já havia demonstrado que os programas de austeridade raramente produzem os efeitos expansionistas que anunciam, e que seus custos recaem desproporcionalmente sobre os mais pobres, como documentou Mark Blyth em obra que se tornou clássica.

Que lições ficam, dez anos depois? Três, ao menos

A primeira é constitucional. Os pisos de saúde e educação são garantias institucionais dos direitos fundamentais, e sua compressão prolongada não é ajuste técnico neutro, mas retrocesso que atinge, por via oblíqua, o núcleo essencial de direitos protegidos pelo artigo 60, § 4º, IV, da Constituição. É significativo que as sete ações diretas de inconstitucionalidade ajuizadas contra a EC 95 jamais tenham tido o mérito julgado, extinguindo-se por perda de objeto após a revogação do regime: o mais profundo redesenho da Constituição Financeira desde 1988 atravessou toda a sua vigência sem resposta da jurisdição constitucional, precedente institucional que merece reflexão. A segunda lição é de política fiscal. Regras fiscais são necessárias, e nenhuma pessoa responsável defende gasto sem limite; mas o desenho de uma regra fiscal é sempre uma escolha distributiva, e o desenho de 2016 escolheu proteger a despesa financeira e sacrificar a despesa social. A terceira lição é de método. O debate fiscal brasileiro precisa incorporar, ao lado das metas de resultado primário, indicadores de resultado social.

A advertência vale para o presente. O novo arcabouço fiscal restaurou os pisos, mas criou uma tensão aritmética que a cada ano se agrava: os mínimos de saúde e educação crescem com a integralidade da receita, enquanto o limite global de despesa cresce com apenas 70% dela, e nunca mais de 2,5% ao ano. Dessa tensão nasce, a cada ciclo orçamentário, a proposta de desindexar os pisos, apresentada como inevitabilidade técnica. Antes de repetir o caminho, convém olhar para a década que passou, que não permite margem de dúvida a partir da precisão dos números e o custo de vidas que não deveriam ter sido perdidas, quem paga a conta da austeridade constitucionalizada. Entre os mínimos constitucionais e os tetos de gastos, a Constituição de 1988 fez sua escolha há muito tempo. Falta o país honrá-la.

Referências

BLYTH, Mark. Austeridade: a história de uma ideia perigosa. São Paulo: Autonomia Literária, 2017.

BRASIL. Banco Central do Brasil. Estatísticas fiscais: dívida bruta do governo geral. Brasília: BCB. Disponível aqui.

BRASIL. Senado. Promulgada emenda que exclui repasse do petróleo do teto de gastos da União. Disponível aqui.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Boletim de investimentos federais. Brasília: TCU, 2024. Disponível aqui.

CONSELHO NACIONAL DE SAÚDE. Saúde perdeu R$ 20 bilhões em 2019 por causa da EC 95/2016. Brasília: CNS, 2020. Disponível aqui.

FAO; IFAD; UNICEF; WFP; WHO. The State of Food Security and Nutrition in the World 2025 (SOFI). Roma: FAO, 2025.

INSTITUTO BUTANTAN. Crianças de famílias pobres têm menos acesso a vacinação, mostram pesquisas. São Paulo: Instituto Butantan, 2025. Disponível aqui.

MÉLO, Luciana Grassano de Gouvêa. A justiça fiscal entre o “dever-ser” constitucional e o “ser” institucional. In: Reformas ou deformas tributárias e financeiras: por que, para que, para quem e como? Belo Horizonte: Letramento, 2021. p. 684-698.

OCKÉ-REIS, Carlos Octávio et al. Evolução do piso federal em saúde: 2013-2020. Brasília: Ipea, 2023. (Nota Técnica Disoc).

PINTO, Élida Graziane. Piso é ponto de partida para aprimorar saúde pública. Consultor Jurídico, 19 out. 2017.

RASELLA, Davide et al. Child morbidity and mortality associated with alternative policy responses to the economic crisis in Brazil: a nationwide microsimulation study. PLOS Medicine, v. 15, n. 5, e1002570, 2018.

REDE PENSSAN. II Inquérito Nacional sobre Insegurança Alimentar no Contexto da Pandemia da Covid-19 no Brasil (II VIGISAN). São Paulo: Rede PENSSAN, 2022.

RIBEIRO, Ana Carolina Cardoso Lôbo. O teto de gastos como bloqueio à Constituição Cidadã. Dissertação (Mestrado em Direito). Recife: UFPE, 2022.

VIEIRA, Fabiola Sulpino; BENEVIDES, Rodrigo Pucci de Sá e. Os impactos do Novo Regime Fiscal para o financiamento do Sistema Único de Saúde e para a efetivação do direito à saúde no Brasil. Brasília: Ipea, 2016. (Nota Técnica n. 28).