Luis Felipe Silveira: Sobre o acordo global de compras

É certo que, não é de hoje, a legislação brasileira de compras públicas prevê alguns privilégios e vantagens aos fornecedores de produtos e serviços locais em detrimento de seus equivalentes estrangeiros. A nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021) reafirmou algumas daquelas vantagens já previstas na Lei nº 8.666/1993, como a eleição do critério de produção local para fins de desempate entre propostas de igual valor, a possibilidade de instituição de margens de preferência para produtos e serviços nacionais, assim como a possibilidade de instituição de medidas de compensação comercial e industrial.

Esses privilégios sempre foram tidos como importantes para o fortalecimento da produção local e, daí, como instrumento para o desenvolvimento. Tratam-se, assim, de formas de materialização daquilo que se convencionou chamar (na literatura) de função regulatória, instrumental ou derivada das contratações públicas — isto é, a utilização de contratos públicos para finalidades outras que não imediatamente a obtenção de produtos e serviços para que a Administração Pública realize as suas atividades (que constituiria a função primária dessas contratações).

Apesar da ausência de evidências mais concretas a respeito do real impacto desses privilégios para o desenvolvimento local, fato é que esse sistema de "benefícios" foi, como dito, reafirmado, com algumas modulações, com a promulgação da nova lei de licitações. E isso, frise-se, mesmo com o governo brasileiro tendo, meses antes, manifestado formalmente a sua intenção de adesão ao acordo global de compras públicas da Organização Mundial do Comércio (OMC).

O paradoxo, aqui, se dá justamente pelo fato de o referido acordo ter como efeito principal a destruição das barreiras que limitam ou impedem, de alguma forma, a competição igualitária entre fornecedores locais e estrangeiros. O texto do acordo é claro: ele reconhece as compras públicas como instrumento para o fortalecimento do comércio global e que as disposições legais nacionais sobre contratações públicas de cada um dos aderentes ao acordo não deveriam contemplar privilégios a fornecedores locais ou mesmo promover a discriminação entre licitantes nacionais e estrangeiros.

Nesse contexto, a questão que se impõe é: a futura e eventual adesão do Brasil ao referido acordo global de compras públicas impõe, por si só, de forma ampla e imediata, a extinção daquele conjunto de privilégios concedidos (efetiva ou potencialmente) aos fornecedores locais?

Não exatamente. Vale destacar, de início, que o próprio acordo confere ao país aderente uma certa flexibilidade em termos de adesão — como, por exemplo, escolher que unidades federativas serão afetadas pela adesão ao acordo, se o acordo abrange toda a Administração Pública (direta ou indireta), bem como que produtos e serviços serão contratados sem qualquer barreira discriminatória (inclusive em termos de limite de valor). É nessa etapa de adesão ao acordo, inclusive, que o Brasil se encontra atualmente. Veja, de qualquer forma, que a simples adesão não seria suficiente; o que importa é o "mérito" ou a forma como se dará essa adesão ao acordo.

Outro ponto importante é que o próprio acordo exclui do seu âmbito de aplicação a contratação de bens e serviços empregados na produção de outros bens ou serviços para fins comerciais. Ou seja, parte importante do volume de contratações levadas a cabo por empresas públicas e sociedades de economia mista estariam naturalmente fora do escopo do acordo. Essas contratações — reguladas pela Lei nº 13.303/2016 — se valem do mesmo critério de nacionalidade de produção ou da empresa fornecedora previstas na Lei nº 8.666/1993 para fins de desempate entre propostas equivalentes apresentadas durante o certame que antecede à contratação.

É de se destacar, ainda, que o acordo possui uma parte inteira dedicada à sua implementação junto aos países em desenvolvimento. O texto do acordo possibilita, por exemplo, que países em desenvolvimento possam manter certos privilégios a fornecedores locais durante um período de transição (que pode variar de três a cinco anos, conforme o grau de desenvolvimento do país aderente), tais como preferências, medidas de compensação, limites de valor ou mesmo a adesão "faseada" de órgãos e entidades da Administração Pública aos termos do acordo. Esse é um ponto interessante, dado que a OMC, nesse ponto, acaba por adotar, implicitamente, a posição de que as contratações públicas jogariam um papel importante em termos de fortalecimento e desenvolvimento da economia local — tema em torno do qual, repise-se, parece não haver, de fato, um consenso realmente estabelecido.

Não fosse isso, outros elementos institucionais e econômicos — como a "extrafiscalidade" tributária, as idiossincrasias do processo de habilitação de fornecedores, além do fato de parte considerável das contratações públicas envolverem produtos e serviços de menor valor e complexidade — acabam por impor certas barreiras de acesso ao mercado nacional de compras públicas. Desde sempre, portanto, há incentivos que condicionam o acesso ao mercado nacional de compras públicas à constituição de empresa no país e ao processamento de produtos e serviços localmente.

O ponto, desse modo, é que, a depender de como se der a adesão do Brasil ao acordo, somadas as "barreiras" institucionais presentes no ambiente legal e econômico brasileiro, os privilégios concedidos atualmente aos fornecedores locais podem sofrer menos impactos do que se imagina. Um rearranjo muito mais profundo e complementar ao ato de adesão, ao que parece, seria necessário no sentido de realmente se promover uma efetiva liberalização e abertura do mercado nacional de compras públicas a fornecedores estrangeiros — o que seria importante para uma economia cujos principais entraves ainda se situam no campo da infraestrutura, área ainda bastante dependente de iniciativa por parte do governo local em todas as suas esferas.