Bento Armond: Direitos humanos em âmbito doméstico

Em novembro de 2019, o Partido Socialista Brasileiro (PSB) ajuizou, perante o Supremo Tribunal Federal (STF), a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 635, popularmente conhecida como a "ADPF das favelas", em resposta ao acelerado crescimento da letalidade das operações policiais nas comunidades fluminenses naquele ano. No bojo da fundamentação jurídica da ação, encontra-se o argumento de que a política de segurança pública adotada pelo estado do Rio de Janeiro, além de comprovadamente letal, vinha provocando sistemáticas violações a direitos fundamentais dos moradores das favelas, em sua maioria pessoas pobres e negras. A ação ganhou maior destaque, entretanto, por ocasião do peticionamento, pelos autores, de uma tutela provisória incidental, em maio de 2020, a qual foi parcialmente deferida pelo relator ­— ministro Edson Fachin ­— em junho daquele ano.

Dentre os pedidos formulados pelo PSB, destacou-se o primeiro deles: um requerimento para que fosse determinado ao estado do Rio de Janeiro a elaboração de um "plano visando à redução da letalidade policial e ao controle de violações de direitos humanos pelas forças de segurança fluminenses, que contenha medidas objetivas, cronogramas específicos e previsão dos recursos necessários para a sua implementação" a ser encaminhado no prazo de 90 dias. Esse pedido, no entanto, não foi atendido em um primeiro momento, mas apenas em sede de embargos de declaração, em fevereiro de 2022.

Esse inédito posicionamento, no sentido de impor ao estado o dever de implementar medidas concretas que garantam a mitigação das persistentes violações aos direitos das populações das favelas, merece análise mais minuciosa. Mais especificamente, o presente artigo passará a um exame da decisão do tribunal sob o ponto de vista do sistema internacional dos direitos humanos e, sobretudo, do papel das cortes domésticas na efetivação desses direitos.

Cabe pontuar, de início, que essa imposição feita pelo STF ao Estado encontra amparo no direito internacional dos direitos humanos. O ministro Fachin pontua em seu voto, inclusive, que "a Corte Interamericana de Direitos Humanos, no caso Favela Nova Brasília, [já] reconheceu que há omissão relevante do Estado do Rio de Janeiro no que tange à elaboração de um plano para a redução da letalidade dos agentes de segurança". Afinal, em conformidade com a sentença proferida pela Corte Interamericana naquele caso, há um claro nexo causal estabelecido entre a referida omissão estatal e a persistência das sistemáticas violações ao direito à integridade pessoal (artigo 5.1 da Convenção Americana sobre Direitos Humanos) dos moradores das comunidades por conta das operações com elevada letalidade [1].

Muito embora esse caso tenha tratado apenas da situação específica da Favela Nova Brasília, no contexto das chacinas realizadas na comunidade na década de 90 [2], a lógica aplica-se da mesma forma ao caso da ADPF 635. Isso pois, tem-se na ADPF das favelas o mesmo estado do Rio de Janeiro, sendo instado judicialmente, em resposta a uma semelhante onda de letalidade causada por seus agentes, a tomar providências efetivas para que essas situações não se repitam. A diferença primordial, por outro lado, encontra-se no fato de que, agora, a decisão partiu de uma corte doméstica, ou melhor, da mais alta corte do país.

O problema, porém, reside na (falta de) efetividade de determinações como essas, sobretudo quando emanadas do plano internacional, o que nos leva a pensar sobre como — e em que medida — o Judiciário doméstico pode auxiliar na reverberação dessas determinações no plano interno.

A sentença da Corte Interamericana foi proferida em fevereiro de 2017 e reforçada em novembro de 2019 — em sede de acompanhamento de decisões — mas, até hoje, nada tinha sido feito pelo estado do Rio. Trata-se, pois, da estrutural dificuldade enfrentada pelo sistema internacional dos direitos humanos de ver suas decisões sendo implementadas e efetivamente cumpridas pelos estados. Afinal, no plano internacional, a ausência de mecanismos coercitivos bem definidos e de fácil aplicação reduz substancialmente a eficácia das decisões e determinações impostas àqueles que não têm interesse em cumpri-las [3].

Até que ponto, entretanto, uma decisão posterior da mais alta corte do país no mesmo sentido pode impulsionar a efetivação de medidas já colocadas no sistema internacional?

Antes de adentrar na resposta ao questionamento supra, é essencial pontuar que o estado tem dado continuidade às operações policiais altamente letais nas favelas fluminenses. Merece especial destaque, aqui, o programa Cidade Integrada, criado pelo governo estadual em janeiro deste ano sob o pretexto de combater o tráfico de drogas na favela do Jacarezinho. O mesmo pode ser observado na recente operação realizada no Complexo do Alemão, que resultou em mais de 20 mortes. Fato é que, mesmo na vigência da decisão do STF na ADPF 635, as operações policiais continuam causando aos moradores as mesmas violações de sempre: mortes, violência, invasões a residências, destruição etc.

Nada obstante, tem-se visto alguma movimentação das autoridades no sentido de elaborar o referido plano. Interessante notar a recente reunião entre PGE-RJ e o ministro Fachin para entrega de um primeiro plano elaborado em conjunto com as autoridades de segurança pública. Houve, também, posterior reunião entre o relator e parlamentares militantes na seara dos direitos humanos para tratar do tema.

O enfoque central, aqui, será justamente essa recente movimentação do estado do Rio no sentido de dar cumprimento à determinação de elaboração do novo plano de segurança. É que o fato de o estado ter se movimentado, dentro do prazo estipulado pelo relator, mostra-se como um bom sinal frente à estrutural ineficácia das decisões — internacionais e domésticas — sobre direitos humanos. Mais do que isso, em caso de sucesso do plano formulado por determinação do STF, ter-se-ia nessa atuação do tribunal um exemplo de possível solução para o problema supramencionado.

Na lógica de um Estado Democrático moderno, não basta uma simples tutela formal dos direitos fundamentais para que estes estejam garantidos aos cidadãos. É necessário, para além disso, que se recorra a técnicas procedimentais adequadas às especificidades de cada caso de violação sistemática de direitos [4]. Seria desejável, assim, atuação mais proativa do tribunal na implementação de medidas como a elaboração do plano para redução da letalidade. Isto é, para que o Estado se mobilize efetivamente, seria necessário que o STF, por meio de uma flexibilização de procedimentos, saísse do papel meramente judicante e incorporasse atuação mais interventiva. E é isso que parece estar ocorrendo, em alguma medida, no presente caso.

Ainda é cedo, por óbvio, para afirmar o sucesso dessa postura mais ativa do STF para efetivação da decisão (i.e. a qualidade do plano elaborado). Há, também, necessidade de uma participação ainda mais efetiva daqueles afetados pelo plano em sua elaboração — em que pese a ampla participação de amicus curiae e a histórica audiência pública durante o julgamento da ADPF. Igualmente importante notar que essa dinâmica traz consigo alguns riscos. Destaca-se, aqui, possível perda de legitimidade da corte e potencial violação à separação de poderes.

Ocorre, porém, que a flexibilização procedimental não pode (nem deve) ser banalizada a ponto de ser aplicada em qualquer caso. A medida, excepcional por natureza, é cabível tão somente em casos igualmente excepcionais, nos quais é nítida a insuficiência da atuação meramente judicante. Trata-se, pois, de casos em que o apego à forma denota verdadeira perpetuação de sistemáticas violações de direitos humanos por parte do Estado, sendo incompatível tanto com os valores constitucionais, quanto com os valores perpetrados no sistema internacional, que o Judiciário siga como mero espectador da barbárie.

A ADPF das favelas vem mostrando, em síntese, que uma postura mais ativa e atenta ao sistema internacional dos direitos humanos por parte do STF pode contribuir de maneira significativa para a reverberação, no plano interno, das decisões emanadas do plano externo.