Eduardo Benones: Controle da atividade de inteligência policial

Ao Ministério Público foi outorgado pelo politi brasileiro um extenso mandato (artigo 129, da CRFB). Dentre os poderes delegados ao MP pela Assembleia Nacional Constituinte (Constituency) [1] está o de exercer o controle externo da atividade policial. Qual é objeto-âmbito- deste específico dever/poder do MP?

O Constituency deixou consignado no instrumento de suas outorgas (CRFB) os seguintes dizeres com respeito ao assunto, in verbis:

"Artigo 129 – São funções institucionais do Ministério Público: (…)
VIII – exercer o controle externo da atividade policial (…);".

Assim, numa subsunção semântica, já que o âmbito de um mandato estabelece o objeto sobre o qual recaem os poderes outorgados (MUNIZ; PROENÇA JÚNIOR; PONCIONI, 2007), o âmbito desta cota do poder do MP é a atividade policial. Esta afirmação, conquanto verdadeira [2], não impede a formulação do problema. Isto porque o mandato policial e o mandato ministerial, no ponto, estão de tal ordem entrelaçados que não se estuda e se compreende um, sem se estudar e se compreender o outro. Portanto, parece válido perguntar pelo âmbito do mandato ministerial na medida em que permanecem abertas às questões relativas ao âmbito do mandato policial.

Antes de tudo, atente-se para uma primeira dificuldade que pode ser mais do que meramente semântica. O termo usado na formalização do mandato é atividade policial. A palavra polícia foi usada na sua forma adjetiva — policial — e não locutivamente — da polícia. Atividade policial e atividade da polícia são termos diversos cobrindo uma mesma realidade? Ou, tomados isoladamente, possuem usos e significados próprios.

 O termo polícia, em seu sentido estatal, cobre, na dimensão estrutural, uma organização, uma agência do Estado. Polícia é um conjunto de recursos humanos e materiais, espaciais e finalisticamente alocados. Por isto, a locução "da polícia" remete àquilo que é próprio desta agência. Ou seja, àquilo que entende com a administração desta agência, com sua logística, manutenção. Enfim, tudo o que acontece dentro dela.

É necessário saber em relação a agência estatal que é coberta pelo termo Polícia o que de fato ela faz (atividade) que ao receber o adjetivo policial ingressa no conceito de atividade policial. A depender da resposta que se der a esta indagação, pode-se ter um ponto de partida para compreender a extensão e o objeto do mandato conferido ao MP.

O primeiro ponto com relação a este assunto é que, como vimos anteriormente, a Assembleia Nacional Constituinte ao decidir que ao MP caberia o controle externo da polícia não o restringiu à atividade de polícia judiciária, isto é, a atividade de investigação criminal [3]. O texto constitucional não deixa dúvidas. O MP exercerá o controle externo da atividade policial. Está escrito atividade policial e não polícia judiciária ou atividade de polícia judiciária. Portanto, recai no âmbito do controle externo constitucional toda a atividade da polícia que puder ser adjetivada de atividade policial.

Pois, bem. A Polícia é um órgão público inserto na hierarquia do Poder Executivo. Enquanto tal, os atos que pratica são atos administrativos sujeitos a mesma disciplina dos demais atos administrativos emanados de outros órgãos públicos. Como qualquer outro órgão público, a Polícia pratica atos finalísticos e atos de administração em sentido estrito. Com efeito, a Polícia, ou melhor, a autoridade competente em cada agência policial ordena, de acordo com a lei, as despesas necessárias ao seu próprio funcionamento. Por isto, contrata com terceiros os bens e serviços de que precisa; recruta, treina e remunera seus servidores; mantém contato com outras agências públicas, dentre outros atos de expediente, de rotina administrativa e, por isto mesmo, comuns a qualquer órgão público.

Podemos asseverar que estes atos de administração são atos da polícia e não atos de polícia (policiais). Em assim sendo, estes atos e fatos administrativos referidos à polícia como atos da polícia na administração não estão abrangidos pela expressão ‘atividade policial’ inscrita na Constituição da República. Por evidente, estes atos da polícia estão sujeitos ao controle geral como qualquer ato administrativo.

Claro está que o controle externo do Ministério Público sobre a polícia recai (por exclusão) nas atividades de polícia, naquelas que podem ser qualificadas como policiais na medida em que diretamente [4] conectadas aos fins mesmos da Polícia, àquilo que é sua ratio essendi. Neste sentido, os atos de policiamento ostensivo praticados por quaisquer da policias, em quaisquer lugares, são abrangidos pelo controle externo.

Por outro lado, a polícia exerce outra atividade que lhe é inerente [5]: a investigação criminal. De fato, tanto na Constituição quanto no Código de Processo Penal, são acometidos à Polícia encargos relativos à elucidação de crimes e a identificação de seus atores. Neste ponto, chamo a atenção do leitor para que  preenchi a expressão atividade policial com duas massas conceituais: atividade de policiamento e atividade de elucidação criminal.

Ingresso no ponto para o qual afinal convidei o leitor a vir comigo. O controle externo da polícia, como parte do mandato conferido ao MP pelo Poder Constituinte, abrange a atividade chamada de inteligência policial? Dito de outro modo: a expressão "atividade policial" cunhada pelo desiderato do Poder Constituinte, abrange a "atividade de inteligência policial"? Antes de dialogar propriamente com nossos interlocutores que sustentam uma resposta negativa a questão levantada. Seja-me permitida uma primeira abordagem.

Reconduzindo a questão ao quadro de referência construído para pensar a diferença entre atos da polícia e atos de polícia é extreme de dúvidas que a atividade de inteligência policial não é, em senso estrito, atividade da rotina administrativa [6]. Ou seja, a polícia não pratica atos de inteligência como parte de sua rotina administrativa. Dessarte, a atividade de inteligência policial, enquanto atividade realizada pela Polícia, encontra abrigo legal na expressão atividade policial (de polícia). Caso contrário, estariamos admitindo um tertium genus nas atribuições constitucionais e legais da Polícia.

Dito isto, examino o posicionamento jurisprudencial sobre o assunto. Leia-se acórdão proferido pelo Superior Tribunal de Justiça:

"[…]
5. A atividade de inteligência, disciplinada pela Lei n. 9.883/1999, que instituiu o Sistema Brasileiro de Inteligencia (Sisbin) e criou a Agência Brasileira de Inteligência (Abin), consiste na 'obtenção, análise e disseminação de conhecimentos dentro e fora do território nacional sobre fatos e situações de imediata ou potencial influência sobre o processo decisório e a ação governamental e sobre a salvaguarda e a segurança da sociedade e do Estado'.
6. 'O controle e fiscalização externos da atividade de inteligência serão exercidos pelo Poder Legislativo na forma a ser estabelecida em ato do Congresso Nacional' (artigo 6º daquele diploma legal).
7. A inclusão do Departamento de Polícia Federal entre os órgãos integrantes do Sisbin (artigo 4º do Decreto n. 4.376/2002) permitiu àquela unidade a elaboração de relatório de inteligência (Relint), que, de acordo com a União, 'pode transcender o âmbito policial'.
8. O controle externo da atividade policial exercido pelo Parquet deve circunscrever-se à atividade de polícia judiciária, conforme a dicção do artigo 9º, da LC nº 75/1993, cabendo-lhe, por essa razão, o acesso aos relatórios de inteligência policial de natureza persecutório penal, ou seja, relacionados com a atividade de investigação criminal.
9. O poder fiscalizador atribuído ao Ministério Público não lhe confere o acesso irrestrito a 'todos os relatórios de inteligência' produzidos pelo Departamento de Polícia Federal, incluindo aqueles não destinados a aparelhar procedimentos investigatórios criminais formalizados.
10. O exercício de atividade de inteligência estranha às atribuições conferidas pela Constituição Federal à Polícia Federal (polícia judiciária) demanda exame de eventual contrariedade a preceitos constitucionais, o que não é possível na via do recurso especial.
11. Recurso especial conhecido em parte e, nessa extensão, provido para denegar a segurança.
(STJ – REsp: 1439193 RJ 2014/0045709-5, Relator: ministro GURGEL DE
FARIA, Data de Julgamento: 14/06/2016, T1 — 1ª TURMA, Data de Publicação: DJe 09/08/2016)".

Segundo o STJ, o controle externo da atividade policial exercido pelo MP limita-se a atividade de polícia judiciária. Antes de tudo, um primeiro equívoco. Evidentemente, o intérprete, sobretudo o intérprete do texto constitucional, não lhe pode diminuir o alcance. Menos ainda se para isto alterar-lhe a feição gráfica literal. Ora, a Constituição, como foi discutido supra, adotou a expressão "controle externo da atividade policial (da atividade policial) e não da atividade de polícia judiciária que, como visto, é uma atividade dentre outras acometidas a polícia como atividade própria, como atividade policial". Mas dirá o leitor: o acórdão do STJ faz menção a Lei Complementar 75/93 e não à Constituição. Sim. Mas ainda que a LC/75 houvesse adotado grafia literal diversa daquela do Poder Constituinte, este deveria prevalecer. Mas o fato, caro leitor, é que não o fez. Limitou-se o legislador infraconstitucional, como lhe convinha, a copiar o texto constitucional: "Artigo 9º – O Ministério Público da União exercerá o controle externo da atividade policial por meio de medidas judiciais e extrajudiciais podendo: […]".

Portanto, a análise do discurso do STJ revela inconsistências decorrentes, talvez, da pouca afeição da comunidade jurídica com os conceitos que fundam a atividade de inteligência. A verdade é que não é o fato de integrar o Sisbin que permite à Polícia Federal elaborar relatórios de inteligência, como afirma o acórdão. A polícia elabora os ditos relatórios de inteligência (relints) pelo singelo fato de produzir conhecimentos que ela classifica de inteligência policial. Por outro lado, não necessariamente os relatórios são enviados ao Sisbin ou a Abin como órgão central do sistema. O esforço desta reflexão é contribuir na compreensão de que se a Polícia realiza uma atividade específica de Inteligência (ou seja, nada tem a ver com a inteligência realizada no Sisbin, pois se assim fosse não seria preciso dar-lhe um nome especial), essa atividade só faz sentido se for orientada aos fins que justificam a sua existência.

Esse ponto é crucial. O Sisbin e a Abin não são objetos das reflexões realizadas neste ensaio. Mas referencia-se-lhes para mostrar que Inteligência propriamente dita, com observância do ciclo completo, com a produção e entrega de um relatório para determinada autoridade a qual decide, com soberania, o que fazer é, ou deveria ser, a atividade que se realiza neste sistema, sob coordenação da Abin.

Neste sentido, nada impede que, por exemplo, a Polícia Federal, como elemento do sistema, difunda neste, conhecimentos que houver produzido. A vexata  quaestio  é  que  os  serviços  de  inteligência  das  Policias  produzem conhecimento para seu consumo próprio, inclusive para suporte operacional em suas atividades fins, e tratam-nos como se fossem dissociados destas atividades, como se tivessem sido demandadas por uma autoridade externa como suporte decisional a um problema também externo. Dito em outras palavras, ainda que as Polícias integrem sistemas ou subsistemas de inteligência com outros órgãos de natureza não policial e nestes ambientes produzam Inteligência de Estado com fins de assessoramento de autoridades externas em questões de relevância nacional, esta atividade não pode ser confundida com o que a própria doutrina construída nos meios policiais chama de Inteligência Policial. Nada obstante todos os esforços semânticos encontrados na literatura em prol desta ideia.

Esta última, a dita inteligência policial não recai no âmbito do controle externo atribuído ao Poder Legislativo. Este exerce um controle político, do qual não decorre, por exemplo, nenhuma sanção ou prestação de contas. Dito de outro modo, o controle legislativo não guarda consonância com as atividades da polícia enquanto tal (o que não faria mesmo nenhum sentido).

Mas não é apenas por este prisma que a questão deve ser encarada. Existe o problema da efetividade do controle externo sobre a atividade de inteligência policial em confronto com direitos individuais e fundamentais. Tanto a comissão legislativa não tem no seu escopo um controle jurídico que, convenhamos, ela não possui a capilaridade necessária para exercer controle sobre cada agência policial espalhada Brasil afora que exerça inteligência policial.

Separar investigação policial da atividade policial de inteligência, como forma de subtrair esta última ao controle externo exercido pelo MP, é uma incoerência prática, uma inconsistência política e uma violação constitucional.

É uma incoerência prática dado que por falta de uma visão sistêmica da atividade das agências policiais separa in teoria o que in concreto não está separado. No concernente ao combate a criminalidade, e ao crime organizado em especial, investigação e inteligência são dois elementos em interação constante. Por isto mesmo, isto é, por pertencerem ao mesmo sistema de ação, o que ocorre com um afeta o outro e vice-versa. Esta é a própria definição de sistema. Mas, uma visão fisicalista, calcada em relações de causa-efeito, impede os atores de enxergarem o todo, de identificar relações em vez de elementos substantivos. Neste sentido, permito-me repetir ao leitor, que não existe uma linha física separando, na atividade policial, onde acaba a inteligência policial e começa a investigação policial. Desta forma, o MP pode ser visto como um sistema autônomo para o qual o sistema policial opera como ambiente externo, fornecendo entradas em forma de informações.

É uma inconsistência política porque a única coisa capaz, no quadro do estado democrático de direito, infenso por definição ao dito poder invisível, de conferir legitimidade e continuidade a atividade de inteligência, seja ela qual for, é justamente um controle efetivo e eficaz sobre esta atividade realizado por uma agência externa e imparcial. Se os atores adotarem um pensamento estratégico sobre a atividade de inteligência, perceberão que o controle é uma ferramenta, não de neutralização da atividade, mas de sua possibilidade constitucional. Não há na Constituição Brasileira uma linha sequer referida à Inteligência. Pelo contrário, poderia parecer que princípios como o da "publicidade dos atos do poder público" e da "moralidade administrativa", para citar dois exemplos apenas, negam sua possibilidade. Entanto, não creio que as coisas se passem desta forma. A atividade de inteligência está constitucionalmente permitida na medida em que seja usada para preservar a soberania nacional e a prevalência da paz social e das liberdades conquistadas pelos brasileiros. Mas o que garante essa orientação finalística maior alinhada com os poderes nacionais é o controle externo efetivo que proteja a atividade de abusos e ilegalidades que o obscurantismo enseja.

Por fim, é uma violação constitucional visto como restringe, em leis e resoluções, o alcance do mandato conferido, pela CR ao MP, no controle externo da atividade policial. Todo ato de um agente público é um ato administrativo ou um fato administrativo, ambos controláveis. Atos de inteligência não são uma excrescência fora da tipológica jurídica administrativa.

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