Paulo Farias: Abordagem sistêmica na LC 140 e ADI 4.757

Na ADI 4.757 e nos embargos de declaração dela oriundos, foi discutida e criticada a visão da unicidade do licenciamento por entes federativos, visão integrada do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama) e preconizada pela Constituição ("impondo-se ao poder público (…) o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações")  e pela Lei Complementar nº 140/2011("para a cooperação entre a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum").

O conceito de sistema aplicável na legislação ambiental tem evoluído ao longo dos tempos, influenciando diversas áreas do conhecimento humano. Bertalanffy (1975) e Morin (2015) enfatizam o papel dos sistemas como conjuntos de unidades em inter-relações mútuas.

A mudança de uma abordagem clássica para uma perspectiva sistêmica permitiu uma análise mais holística dos problemas e uma melhor gestão. Tal fato também teve reflexos na Teoria Geral da Administração, como ensina Chiavenato (1993, p. 515), na busca de um modelo de gestão mais eficiente e condizente com a realidade das organizações, que são dinâmicas e dialogam com as atividades finalísticas que precisam ser realizadas.

Na obra "Teoria Geral dos Sistemas", Bertalanffy (1975, p.84) explica:

"O significado da expressão um tanto mística “o todo é mais que a soma das partes” consiste simplesmente em que as características constitutivas não são explicáveis a partir das características das partes isoladas. As características do complexo, portanto, comparadas às dos elementos, parecem “novas” ou “emergentes”. Se, porém, conhecermos o total das partes contidas em um sistema e as relações entre elas o comportamento do sistema pode ser derivado do comportamento das partes."

Historicamente, conforme as observações de Descartes, a abordagem clássica se concentrava em analisar os elementos individualmente. Esta perspectiva analítica tinha suas limitações, como a separação dos elementos de seu contexto. Em contraste, a abordagem sistêmica, conforme definida por Bertalanffy (1975) e Chiavenato (1993), destaca a interdependência dos elementos e a necessidade de entender as relações entre as partes para compreender o sistema como um todo.

O Sisnama, definido na Lei 6938/1981 e na LC 140/2011, corporificam a aplicação da abordagem sistêmica ao licenciamento ambiental com vistas à eficiência, eficácia e efetividade do licenciamento ambiental. Essas legislações reconhecem a interdependência dos entes federativos (União, Estados/DF e Municípios/DF) na gestão ambiental, estabelecendo um sistema de licenciamento unificado, que evita a sobreposição de atribuições e garante economicidade e adequabilidade no processo.

A visão sistêmica apresentada na legislação base da competência administrativa busca garantir uma gestão ambiental compartilhada e apoiada no preceito da subsidiariedade, cláusula implícita do sistema federativo adotado no país. Nela, cada ente federativo tem um papel específico no licenciamento e na fiscalização ambiental, como preceituam os artigos 7º, 8º e 9º da Lei Complementar 140/2011, o que homenageia o princípio da eficiência. Essa integração é essencial para enfrentar os desafios ambientais contemporâneos e só é excetuada pela supletividade (artigo 2, inciso II da LCP 140/2011), em razão do fato do ente federado mais próximo ao problema não ter condições fáticas de resolvê-lo sozinho.

No entanto, a decisão dada nos embargos da ADI 4.757-DF apresenta, infelizmente, um desvio da abordagem sistêmica, desafiando a lógica integrada proposta pela LC 140/2011 e pelo Sisnama. Esta decisão pode afetar a mens legis sistêmica do Sisnama, que tem sua razão de existência na concretização da competência administrativa comum do artigo 23 da Constituição.

Assim, o conceito de sistema e sua evolução ao longo do tempo desempenharam um papel crucial na formulação de políticas públicas e legislações ambientais eficazes no Brasil. O Sisnama e a LC 140/2011 refletem a adoção dessa abordagem integrada e sistêmica, não devendo o Estado-juiz não se alinhar com essa perspectiva, o que pode representar obstáculos para uma gestão ambiental eficiente, fazendo, por exemplo, com que uma Fazenda tenha autos infracionais pelo mesmo fato do ente municipal, estadual e federal. Nesse aspecto, é crucial que todos os ramos do Estado trabalhem juntos para garantir uma abordagem integrada e sustentável para o meio ambiente.

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Referências
BERTALANFFY, L. V. Teoria Geral dos Sistemas. Petrópolis: Vozes, 1975.

CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à Teoria Geral da Administração. São Paulo: Makron Books, 1993.

MORIN, Edgard. O método 2: a vida da vida. Porto Alegre: Sulina, 2015