Recentemente, noticiou-se nesta ConJur que a 2ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça de Mato Grosso do Sul declarou que a Lei Complementar 184/2021 — que acabou com a inelegibilidade para gestores cujas contas tenham sido julgadas irregulares sem imputação de débito e com condenação exclusiva ao pagamento de multa — amplia direitos, possuindo, pois, aplicação imediata [1].
A discussão é interessante, uma vez que sua lógica pode ser aplicada para outras situações semelhantes, uma vez que estar-se-ia diante de normas aplicáveis no âmbito do direito sancionador. Neste sentido, a título de exemplo, tem-se a Lei nº 14.230/2021, chamada de “nova” Lei de Improbidade em decorrência das profundas alterações que introduziu na disciplina da matéria, para além de alterar profundamente o tratamento das ações de improbidade em si, traz significativos reflexos no campo do direito eleitoral.
Primeiramente, é possível dizer que a Lei de Improbidade e a Lei das Inelegibilidades fazem parte de um bloco normativo; de um microssistema normativo, a apontar a conclusão de que suas fontes devem dialogar na busca pela resposta judicial correta relacionada aos registros de candidatura.
Desta forma, conforme aduz Cyrineu (2022) [2], no que tange ao direito eleitoral propriamente dito, a mencionada disciplina legal tem impacto direto no tema das inelegibilidades das alíneas l e g da Lei Complementar nº 64/1990, bem ainda no reflexo cível-punitivo do cometimento das condutas vedadas previstos no rol do artigo 73 e seguintes da Lei nº 9.504/1997.
No que atine à inelegibilidade da alínea l, chama atenção a novidade inserta na Lei nº 14.230/2021, especificamente nos §§2º e 3º do artigo 1º que, disciplinam com mais pormenor o que se tem por dolo a partir da nova lei.
Assim, não será mais permitido ao Judiciário eleitoral reconhecer como inelegíveis aqueles condenados sob a égide do regime anterior que permitia o “dolo genérico”, bem ainda aqueles que foram condenados sem exame aprofundado do elemento subjetivo (hipóteses de ausência de fundamentação adequada).
Isso não importa, de forma alguma, em desobediência ao verbete Sumular nº 41/TSE, mas simplesmente a análise da causa de inelegibilidade à luz do novo bloco normativo que necessariamente tem vigência e influência no exame da matéria improbidade na seara eleitoral, especialmente porque o referido enunciado foi editado antes da vigência da Lei nº 14.230/2021.
Já no que toca à alínea g, os reflexos da nova disciplina se acentuam. É que se tem como incontroversa na prática forense a maior cognição por parte do Judiciário Eleitoral, ao qual cabe apreciar a ocorrência, na decisão de rejeição de contas, de ato doloso de improbidade administrativa de natureza insanável.
Mais do que nunca, o exame deve ser extremamente cuidadoso, à luz da nova disciplina expressa no artigo 1º e parágrafos da Lei de Improbidade Administrativa, especialmente por se tratar de verdadeira antecipação do julgamento da matéria de improbidade pela Justiça Eleitoral, e ainda, da necessidade de comprovação do dolo específico.
Violação a princípios
Decisões que examinam contas de gestores públicos, proferidas pelos Parlamentos ou Cortes de Contas, normalmente não se debruçam sobre as elementares do tipo da Lei de Improbidade, atendo-se às questões contábeis, razão pela qual a análise da Justiça Eleitoral deve se permear necessariamente pela nova disciplina legal.
Ainda, agora no tocante às condutas vedadas, sabe-se que o §7º do artigo 73 da Lei nº 9.504/1.997 considera a incidência em qualquer das hipóteses proibitivas como ato de improbidade na modalidade “violação a princípios”, a qual, entretanto, foi explicitamente revogada pela Lei nº 14.230/2021, que extirpou o inciso I do artigo 11 da redação original da LIA.
Assim, à luz de um regime jurídico de núcleo comum à potestade sancionatória da administração pública e à potestade da Lei das Inelegibilidades, que fazem parte de um microssistema de combate à corrupção, devendo, pois, serem entendidos com coerência, harmonia e integridade, à luz de um sistema de princípios gerais que regem o direito sancionador, pode-se pensar na resposta judicial correta relacionada aos casos de registros de candidatura.
Neste sentido, conforme menciona Xavier (2018, p.44) [3], a doutrina da unidade do direito sancionador é argumento em favor da racionalização de um sistema de princípios, conciliados os fundamentos e limites para aplicações de sanções administrativas, penais e eleitorais.
A estrutura geral do Estado, no que diz respeito ao poder punitivo, está disposta na Constituição, que delimita a organização dos poderes públicos e define os direitos e garantias fundamentais dos indivíduos. É na Constituição, pois, que deve ter início a sistematização do direito sancionador. Portanto, é da Constituição que se deve buscar os princípios e garantias aplicáveis ao direito sancionador, de forma a manter a integridade, harmonia e coerência deste sistema.
Coerência e integridade são conceitos, por sua vez, respectivamente ligados à consistência lógica que cada decisão deve manter com casos semelhantes e à exigência de que os juízes construam seus argumentos de modo integrado ao direito como um todo, numa perspectiva ajuste de substância (STRECK, 2017, p. 34) [4]. Didier assim, salienta que deve se “compreender o Direito como um sistema de normas, e não um amontoado de normas. O dever de integridade é nesse sentido uma concretização do postulado da unidade do ordenamento jurídico” (2015, p. 395) [5].
Princípio da integridade
Conforme Dworkin (2014) [6], à luz do princípio da integridade, o governo deve ter uma voz única, agindo de forma coerente, fundamentada e baseada em princípios com todos os cidadãos, buscando que os padrões de justiça e equidade utilizados para algumas pessoas sejam estendidos a todas as outras que estiverem em situação análoga.
O autor subdivide, pois, a exigência de integridade em dois princípios: integridade na legislação e integridade no julgamento. O primeiro constitui a tarefa imposta ao legislativo de, com a produção de normas jurídicas, tornar o conjunto de leis do Estado coerentes quanto aos princípios. Quanto ao segundo, “impõe aos magistrados que vejam o corpo do direito como um todo, de maneira uniforme, não como uma série de decisões distintas e esparsas em relação as quais são livres para considerar ou emendar, considerando-as apenas com interesse estratégico para o caso concreto” (DWORKIN, 2014, p. 203).
Assim, percebe-se que o modelo de integridade visa a uma coerência entre princípios, de modo que o magistrado, na integridade do julgamento, analise as decisões pretéritas, bem como as demais fontes jurídicas, e identifique quais são os princípios que fundamentaram as decisões e os diplomas normativos. A identificação desses princípios subjacentes permite que se chegue o direito aplicável ao caso, que já existia previamente, pois aplicado em situações anteriores, ainda que não estivesse declarado de forma explícita na legislação e nos precedentes das decisões do passado.
Deste modo, para que a desaprovação das contas enseje a inelegibilidade, seria necessário o preenchimento dos seguintes requisitos cumulativos:
- i) decisão do órgão competente;
- ii) decisão irrecorrível no âmbito administrativo ou não suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário;
- iii) prazo de oito anos contados da rejeição não exaurido;
- iv) irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa;
- v) a imputação de débito, sem que seja decorrente exclusivamente de pagamento de multa, esta última acrescida com a edição do § 4º-A da Lei Complementar nº 184/21 que alterou a Lei nº 64/90.
Por fim, conforme aduzido por Francisco Octavio de Almeida Prado Filho e Adriano Alves (2022)[7], não temos sido, ainda, capazes de diferenciar com razoável sucesso os atos efetivamente graves daqueles meramente irregulares, os administradores desonestos, daqueles que simplesmente tentam desempenhar a sua função da melhor forma possível.
Como resultado, temos um desestímulo cada vez maior à boa administração, um afastamento de bons quadros da boa administração pública, ou seja, aquilo que a doutrina cunhou por chamar de direito administrativo do medo, culminando no já discutido fenômeno do apagão das canetas e, em última análise, na fuga de bons talentos políticos [8].
Para que a punição surta os efeitos desejados, é essencial sermos capazes de diferenciar o joio do trigo, de identificar e punir aqueles que agem de má-fé, mas também preservar aqueles que atuam em favor do interesse público, comprometidos com o exercício de suas funções.
Assim, parece-se nos que andou bem o Tribunal de Justiça de Mato Grosso do Sul, de modo que a ampliação de direitos que possuam como consequência última o afastamento da inelegibilidade possuem, pois, aplicação imediata.
[1] https://www.conjur.com.br/2024-jul-08/lei-que-restringiu-inelegibilidade-tem-aplicacao-imediata-diz-tj-ms/
[2] https://www.conjur.com.br/2022-mar-11/rodrigo-cyrineu-lia-reflexos-direito-eleitoral/
[3] XAVIER, Marília de Araújo Barros et al. Direito sancionador: estudos no direito tributário. 2018.
[4] STRECK, Lenio Luiz. Dicionário de hermenêutica: quarenta temas fundamentais da teoria do direito à luz da crítica hermenêutica do Direito. Belo Horizonte: Letramento: Casa do Direito, 2017, p. 34.
[5] DIDIER JÚNIOR, Fredie. Sistema brasileiro de precedentes judiciais obrigatórios e os deveres institucionais dos tribunais: uniformidade, estabilidade, integridade e coerência da jurisprudência. Coleção grandes temas do novo CPC. v.3. Salvador: JusPodvm, 2015, p.395.
[6] DWORKIN, Ronald. O Império do Direito. Trad. Jefferson Luiz Camargo. 3ª ed. São Paulo: Martins Fontes, 2014.
[7] Alterações na Lei de Improbidade: Avanços e reflexos eleitorais (conjur.com.br)
[8] SOUSA, Francisco Arlem de Queiroz. Direito administrativo do medo: o controle administrativo da gestão pública no Brasil. 2021
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