20 anos do Marco da Ciência, Tecnologia e Inovação: avanços ainda necessários

Recentemente, através do Acórdão nº 1.832/2022, o Plenário do Tribunal de Contas da União aprovou um Relatório de Auditoria Operacional realizada com o objetivo de avaliar o nível de implementação do novo Marco Legal de Ciência, Tecnologia e Inovação nas 69 universidades públicas federais, onde ao final os ministros do TCU, seguindo a relatoria do ministro Augusto Nardes, se posicionaram pela necessidade de as universidades federais terem maior empenho na implantação (algumas) e na condução das políticas públicas trazidas pelo MLCTI.

Rovena Rosa/Agência Brasil

Problema de auditoria: a criação do novo marco, apesar de avanços significativos, ainda tem muito potencial para produzir maior impacto no desenvolvimento econômico e social do país, observando-se que o volume de produção científica das universidades federais não repercute de forma proporcional na promoção de desenvolvimentos de tecnologia e de inovação (patentes) e na cooperação e interação com o setor privado (transferência e difusão de tecnologia).

Essa postura mais ativa do TCU, transmite uma mensagem de simpatia e otimismo do próprio órgão controlador externo das Instituições Científicas e Tecnológicas Federais (ICTs) de que elas terão que possuir uma postura mais ativa na implementação da Lei de Inovação, que instituída pela Lei nº 10.973/2004 e reformada pela Lei nº 13.243/2016, objetivou o fortalecimento das parcerias público-privadas voltadas para a ciência, tecnologia e inovação, considerada uma política de Estado, desde de sua constitucionalização ocorrida através dos artigos 218 e 219, e reforçada pelas reformas e inclusões trazidas pela Emenda Constitucional nº 85/2015 às políticas públicas para a inovação no país, normas jurídicas estas, que objetivam, tal como ocorre nos países desenvolvidos, implementar o Sistema Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação (SNCTI), agora devidamente previsto no artigo 219-B da Constituição como Política de Estado.

O que se viu, é que que o constituinte derivado se movimentou para diminuir o distanciamento das empresas privadas em relação às tecnologias produzidas como fruto de pesquisas nas ICTs Públicas, reposicionando-as como já deveriam estar desde 1988 configuradas: atrizes principais na promoção do estímulo à inovação no Brasil.

Ao mesmo tempo, a inércia de parte delas diagnosticada pelo TCU, demonstra a preocupação do principal órgão de controle externo do Estado brasileiro em nível federal ao exigir eficiência das instituições públicas na implementação de normas indutoras de desenvolvimento tecnológico do país.

Mas a razão histórica da morosidade na implementação destas políticas há anos vem sendo diagnosticada pelos cientistas que se ocupavam de colocá-las em prática, tal como afirmara há mais de duas décadas Rogério Cézar de Cerqueira Leite [1]: “a falência da capacidade de produzir inovação no Brasil se deve em grande parte ao modelo adotado aqui”, pois “ainda prevalece no Brasil o preconceito de que a empresa privada não pode ser apoiada por ‘dinheiro público’”. Essa foi a realidade que afastou historicamente as universidades públicas, principais ICTs do país, da participação ativa do desenvolvimento da inovação no país através da cooperação público-privada.

Mesmo no estado de São Paulo, onde a cultura do desenvolvimento industrial aliado à pesquisa tecnológica possui precedentes de implementação histórica, o papel das ICTs não foi exercido na plenitude, em virtude das deficiências de um arcabouço jurídico regulatório para garantir segurança jurídica aos seus operadores. A realidade paulistana, que lidera as indústrias de ponta e o desenvolvimento econômico do país, tem raízes históricas, tal como lembra o professor de direito administrativo da USP Fernando Dias Menezes:

“É sabido que o Estado de São Paulo tem destacada posição em indicadores de desenvolvimento econômico: com 3% do território brasileiro e aproximadamente 22% de sua população, concentra 30% do PIB nacional. Entretanto, essa concentração é ainda maior no tocante a todos os indicadores ligados à ciência e tecnologia. Pode-se especular que a riqueza facilite investimentos na geração do conhecimento. Todavia, é mais provável que a opção dos governantes de São Paulo por investir maciçamente em um sistema universitário e de fomento à pesquisa científica e tecnológica – em um momento no qual São Paulo despontava como potência agrícola e industrial, mas ainda não era o principal polo econômico do País – tenha sido o elemento catalisador, senão causador, do salto de desenvolvimento. A já mencionada opção estratégica de São Paulo nos anos 1930, derrotado nas armas na sua Revolução Constitucionalista, porém decidido a vencer pela ciência, levou não apenas à criação da Universidade de São Paulo, mas ainda à previsão, na Constituição Estadual de 1947 (previsão essa concretizada em 1962), da criação de uma fundação de fomento à pesquisa científica e tecnológica – a Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo, Fapesp” [2].

A esse cenário, podemos ainda associar como fator de desenvolvimento científico e tecnológico destacado no estado de São Paulo a implementação da verdadeira autonomia universitária em suas universidades estaduais, tal como ressalta sempre a maior pesquisadora do tema no Brasil, a professora Nina Ranieri [3], que afirma ser esse modelo de real autonomia orçamentária das Universidades Estaduais (USP, Unicamp e Unesp) um dos principais motes na concretização das políticas de inovação no Estado, ideia também reforçada pela especialista em direito da inovação Fabiana de Menezes Soares [4].

Spacca

Todavia, com o MLCTI e a instituição de instrumentos jurídicos que proporcionam maior segurança jurídica na implementação da cooperação público-privada no ecossistema de inovação, que agora é composto por instrumentos contratuais, cooperativos e de outorga bem definidos pela Lei de Inovação e seus regulamentos, criando um microssistema normativo especial para o setor da ciência, tecnologia e inovação, que pude demonstrar recentemente em estudo a ele dedicado [5], e diante do problema apontado pelo TCU, quais os principais obstáculos a serem superados na implantação dos instrumentos jurídicos para a inovação?

Em diagnóstico apresentado há mais de dez anos, Maria Coeli Simões Pires já apontava os motivos e as dificuldades em se implementar os novos instrumentos de apoio à inovação, sendo eles: (1) divergências interpretativas; (2) tensão entre segurança jurídica e processos de mudança; (3) obsolescência, lacunas e ambiguidades dos marcos legais; (4) ineficácia de modelos de cooperação em face da dinâmica global marcam esse ambiente [6].

Anos antes, a pesquisadora já havia se posicionado pela urgente necessidade de “revisão das matrizes do Direito por parte dos legisladores e, sobretudo, dos intérpretes, e também do sistema administrativo, relativamente à organização, à gestão, ao financiamento e ao controle da inovação, em todas as esferas” [7] entendo ser essa a única forma de “superação conjunta das barreiras institucionais e operacionais nesse campo” [8].

Há um esforço na superação destes problemas através de regulamentações e apresentação de modelos para que a sua implementação se torne efetiva, possibilitando se falar no surgimento de um novo campo do direito, que permeia entre o público e o privado, o “direito da inovação”, que teve na vanguarda Denis Borges Barbosa [9], e que agora é disseminado por diversos outros estudiosos [10], o que vem permitindo maior disseminação dos instrumentos jurídicos possíveis para formalização dos ajustes negociais da inovação.

Aproveitamento escolar

Sem embargo, na agenda de qualquer país que buscar ser inovador, não se pode contemporizar com o lamentável índice de aproveitamento escolar brasileiro, outra tragédia do nosso subdesenvolvimento. O ensino de matemática, português e ciências praticados no país, segundo sucessivos relatórios do Pisa, possui desempenho sofrível, com habilidades e letramento nesses campos pífios, além de ficar na rabeira também na avaliação da capacidade criativa de seus jovens, claro, reflexo direto da aprendizagem desses três campos citados.

Nessa conformidade, as próximas gerações de cientistas brasileiros restarão comprometidas na medida em que o Brasil não consegue proporcionar ensino básico de qualidade às suas crianças, o que enseja, além de violação de direito fundamental, imperdoável desperdício de talentos [11].

Conclusões

Diante de todo o contexto apresentado, extraem-se algumas ilações que devem ser pensadas para que avancemos na implementação do MLCTI:

1º. A concepção do público de que a sua relação com o privado é perniciosa, não resiste a um simples exame de como os países que se desenvolveram tecnologicamente utilizaram seus recursos públicos de todas as formas possíveis para alcançar esses resultados de industrialização (v.g. Coréia do Sul, Japão e China), devendo essas posições paulatinamente sucumbirem.

2º. O enviesamento orgânico do controle interno e externo, aqui incluído principalmente o Ministério Público, sobre o uso da infraestrutura pública para se cumprir a missão constitucional de implementar o SNCTI, por força do art. 219-B, poderá comprometer o alcance desejado pelo constituinte reformador, há de se entender, que “neste cenário da inovação, é fundamental o entendimento favorável na sociedade pela aproximação entre o público e o privado. Assim, é preciso, no Brasil, vencer restrições, acomodar exigências e entender que para competir primeiro é preciso colaborar” [12].

3º Dados da Pesquisa Industrial Mensal, realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), mostram que nos últimos 10 anos, até fevereiro de 2023, a indústria no Estado de São Paulo encolheu 19%, acima no número nacional, de 14,6%. São Paulo é o quarto Estado com maior desindustrialização no período, depois de Espírito Santo, que teve queda de 35%; Bahia, de 30,3%; e Ceará, de 23,9% [13]. A desindustrialização precoce do Brasil só pode ser resolvida com a interação entre o Estado, Indústrias e a Universidade (Triple Helix), que deve ser agente atuante no socorro ao naufrágio que se anuncia.

4º. O Sistema de Estímulos Positivos à inovação pode, sim, causar um ambiente favorável a inovação, e ele é empregado não só dentro de um processo de subvenções e subsídios econômico, mas também usando a capacidade instalada das Universidades Públicas que devem ser entendidas como uma longa manus estatal no processo de fomento ao desenvolvimento econômico, tal como preconizou o art. 219-A da Constituição Federal, acoplado ao artigo 219-B também como Política de Estado.

5º. O investimento em educação básica deve fazer parte das metas do SNCTI, sob pena da mão-de-obra disponível com um alto nível de analfabetismo funcional não atender a um projeto de Estado Industrial e Tecnológico.

6º. Não há gastos com C, T & I, são investimentos a longo prazo.

7º. O intercâmbio entre os setores públicos e privados, permitirá aos agentes públicos – principalmente professores e pesquisadores – que dele participe, a absorção de conhecimentos do mercado, que é importante estágio para o desenvolvimento científico e tecnológico, pois permite estar próximo das discussões e rotinas de uma empresa, fato raramente verificado no ambiente exclusivo da universidade públicas.

8º. O assédio institucional que atinja os agentes componentes do SNCTI deve ser fortemente sancionado, tendo em vista a possibilidade de atribuição de imagem negativa às estruturas de Estado existentes.

9º. A superação da insegurança jurídica oriunda das relações público-privadas deve ser pauta constante de informação e formação, para que se possa apresentar um caminho que definitivamente enterre posições extremistas de seus próprios membros e do ambiente de controle interno e externo, coibindo atuações que ajam na margem da insegurança jurídica, causando instabilidade na sociedade e nos ambientes institucionais da inovação, causando temor nos que desejem contribuir com o real desenvolvimento do país através da construção do SNCTI.

[1] LEITE, Rogério Cézar de Cerqueira. Ciência, Tecnologia e Política Industrial. Jornal Folha de São Paulo, A4 – Tendências e Debates, Sexta-feira, 13 de dezembro de 2002.

[2] ALMEIDA, Fernando Menezes de. As universidades e o fomento à pesquisa científica no sistema constitucional brasileiro. In: Revista da Faculdade de Direito da Universidade do Porto, n. 17/18, 2022; p. 333-350.

[3] RANIERI, Nina Beatriz Stocco. Trinta Anos de Autonomia Universitária das Universidades Estaduais Paulistas: Inovação e Aprendizado. In: QUEIROZ, João Eduardo Lopes; CABRAL, Edson César dos Santos. Autonomia Universitária: 30 anos no Estado de São Paulo. São Paulo: Editora Unesp. 2020; p. 59-77.

[4] SOARES, Fabiana de Menezes. Autonomia Universitária e Marco da Ciência, Tecnologia e Inovação. In: QUEIROZ, João Eduardo Lopes; CABRAL, Edson César dos Santos. Autonomia Universitária: 30 anos no Estado de São Paulo. São Paulo: Editora Unesp. 2020; p. 195-250.

[5] QUEIROZ, João Eduardo Lopes. Manual de Direito da Inovação: Aspectos institucionais teóricos e práticos do modelo cooperativo para Ciência, Tecnologia e Inovação trazido pela Emenda Constitucional nº 85/2015 de acordo com a Lei nº 10.973/2004 (modificada pela Lei nº 13.243/2016) e suas recentes regulamentações. Belo Horizonte: Fórum. 2024.

[6] “Os ambientes jurídico e administrativo, no entanto, ainda são pouco propícios à implementação de novos instrumentos de apoio às soluções inovativas. Divergências interpretativas; tensão entre segurança jurídica e processos de mudança; obsolescência, lacunas e ambiguidades dos marcos legais; e, ainda, ineficácia de modelos de cooperação em face da dinâmica global marcam esse ambiente.”. (PIRES, Maria Coeli Simões. Direito, Segurança Jurídica e Inovação: Contextos, Novos Paradigmas e Modelagem Democrática. In: MARQUES NETO, Floriano de Azevedo; ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de; NOHARA, Irene Patrícia; MARRARA, Thiago. (Orgs.). Direito e Administração Pública: Estudos em Homenagem a Maria Sylvia Zanella Di Pietro. São Paulo: Atlas. 2013; p. 163).

[7] PIRES, Maria Coeli Simões. Ambiente Jurídico da Inovação no Brasil. Instituto dos Advogados de Minas Gerais, 2010. Acesso em 30.01.2023. Disponível em: https://www.mariacoeli.com.br/ambiente-juridico-da-inovac%CC%A7a%CC%83o-no-brasil/

[8] PIRES, Maria Coeli Simões. Ambiente Jurídico da Inovação no Brasil. Instituto dos Advogados de Minas Gerais, 2010. Acesso em 30.01.2023. Disponível em: https://www.mariacoeli.com.br/ambiente-juridico-da-inovac%CC%A7a%CC%83o-no-brasil/

[9] BARBOSA, Denis Borges. Direito da Inovação (Comentários à Lei n. 10.973/2004, Lei Federal de Inovação). Rio de Janeiro: Lumen Juris. 2006.

[10] Além de meus estudos (QUEIROZ, João Eduardo Lopes. Manual de Direito da Inovação: Aspectos institucionais teóricos e práticos do modelo cooperativo para Ciência, Tecnologia e Inovação trazido pela Emenda Constitucional nº 85/2015 de acordo com a Lei nº 10.973/2004 (modificada pela Lei nº 13.243/2016) e suas recentes regulamentações. Belo Horizonte: Fórum. 2024), é possível citar: SOARES, Fabiana de Menezes; PRETE, Esther K. E.. Marco Regulatório em Ciência, Tecnologia e Inovação. Belo Horizonte: Arraes. 2018. BARBALHO, Sanderson César Macêdo; MEDEIROS, Juliana Corrêa Crepalde; QUINTELLA, Cristina M. (orgs.). O Marco Legal de Ciência, Tecnologia e Inovação (CT&I) e seu potencial impacto na inovação no Brasil. Curitiba: CRV. 2019. ARAÚJO, Nizete Lacerda; GUERRA, Bráulio Madureira; LOBATO, Laura Camisassa R.; DOYLE, Maria de Lourdes Rosa. Marco Legal da Inovação: breves comentários. Rio de Janeiro: Lumen Juris. 2018. Bruno Monteiro; BARBOSA, Caio Márcio Melo; MURARO, Leopoldo Gomes; DUBEUX, Rafael (Coords.). Marco Legal de Ciência, Tecnologia e Inovação no Brasil. Salvador: JusPODIVM, 2020.

[11] ARIENTE, Eduardo Altomare. O Regramento Jurídico Brasileiro sobre a Inovação: Um Percurso do Alvará de 05 de janeiro de 1785 ao Marco Legal da Inovação (Lei Federal n.º 13.243/16) In: Revista Jurídica Unicuritiba, n. 65, v. 3, 2021; p. 611-646.

[12] VILELA, Evaldo Ferreira. Entendendo a Inovação e o seu papel na geração de riquezas. In: DEL NERO; Patrícia Aurélia (Coord.). Propriedade Intelectual e Transferência de Tecnologia. Belo Horizonte: Fórum. 2011; p. 298.

[13] VILELA, Evaldo Ferreira. Entendendo a Inovação e o seu papel na geração de riquezas. In: DEL NERO; Patrícia Aurélia (Coord.). Propriedade Intelectual e Transferência de Tecnologia. Belo Horizonte: Fórum. 2011; p. 298.