CPIs, eleições das mesas das câmaras e matéria interna corporis: toda crença impõe limites

Carlos Ari Sundfeld, certa vez, iniciou artigo de sua autoria dizendo que vivíamos em “ambiente de geleia geral no direito público brasileiro”, dando espaço para que princípios fossem utilizados como fundamento para qualquer decisão. Por tal razão, o professor da FGV (Fundação Getulio Vargas) pontua sobre o cuidado com a utilização dos princípios “(…) como armas de espertos e preguiçosos, é preciso impor, a quem os emprega, os ônus que lhes são inerentes”.

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Para além disso, a técnica legislativa do século passado, como apontado pelo ministro Luís Roberto Barroso, iniciou o processo de uso crescente dos conceitos indeterminados ou cláusulas abertas para quem sabe, lutar contra a erosão do tempo e os nuances da vida moderna inquietante que vivemos. Afinal, quem nunca se deparou com a elástica “supremacia do interesse público” ou com a muralha da “matéria interna corporis”?

As Casas Legislativas possuem os seus respectivos regimentos internos. Neste conjunto de normas que oscilam entre peças harmônicas e retalhos acochambrados, não há espaço para interpretações enclausuradas. No constitucionalismo contemporâneo, toda e qualquer interpretação de norma necessita de sua verificação perante o caso concreto com a exigência do filtro constitucional para sua concretização.

Mas há alguma temperança quando a análise recai sobre normas regimentais e sua interpretação. Afinal, estamos diante de matéria interna corporis. Contudo, como já dito, não podemos evadir da discussão com apelo aos conceitos indeterminados sem a sua real compreensão e adequada aplicação perante o caso concreto. Para evitar maiores misticismos, vamos à sua compreensão e, na sequência, sua aplicação perante casos concretos de alta relevância para o mundo dos Parlamentos.

Matéria interna corporis

Matéria interna corporis significa que, em regra, o Poder Judiciário não irá adentrar nas discussões interpretativas das normas regimentais sob pena de afrontar a harmonia e separação dos Poderes. Isto, inclusive, foi o que decidiu o Supremo Tribunal Federal no Tema de Repercussão Geral nº 1.120. Como toda boa regra comporta exceção, a excepcionalidade do caso ocorre com a inobservância das normas constitucionais.

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Em regra, a procedimentalização dos institutos, assim como a sua operacionalização cotidiana, recairá aos domínios internos da respectiva Casa de Leis. No entanto, isto não poderá ultrapassar os desenhos constitucionais. Diante de tais considerações, exemplifica-se a partir da análise dos casos de criação das Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI) ou Comissões Especiais de Investigação (CEI) e, na sequência, eleições das Mesas.

O texto constitucional, replicado nas Constituições estaduais e Leis Orgânicas, prevê em seu artigo 58, §3º, os três requisitos necessários para sua criação, quais sejam: requerimento assinado por um terço dos membros da Casa Legislativa; delimitação do fato a ser apurado (fato determinado); e prazo de duração. Os nuances já se apresentam apenas na constatação da existência ou não dos critérios constitucionais.

O prazo de duração, ainda que não concebido no requerimento, poderá estar disciplinado regimentalmente e, diante de interpretação sistemática, o item estaria atendido. Este foi o entendimento do ministro Celso de Mello, que analisou requerimento sem a menção de prazo, mas formulado na Câmara dos Deputados, o Regimento dispunha a previsão de duração de 120 dias prorrogáveis pela metade, mediante Plenário (artigo 35, §3º) (STF, MS 26.441-MC, DJ 9.4.2007).

O fato determinado na CPI pode ser compreendido como um conceito indeterminado. Ainda assim, necessário levar em consideração que o fato necessariamente precisa ser algum acontecimento pretérito (não se investiga o futuro) e, no caso da Câmara dos Deputados, “(…) de relevante interesse para a vida pública e a ordem constitucional, legal, econômica e social do País, (…)” (artigo 35, §1º, R.I.). Ou seja, os regimentos internos socorrem, mas não desvendam a real interpretação, devendo caso concreto dar os nuances da delimitação do fato.

A quantidade de assinaturas, sendo critério objetivo, repele qualquer margem para dubiedade. Havendo a quantidade necessária de assinaturas, o critério está atendido. Todavia, o atendimento ao critério precisa estar alinhado ao procedimento regimentalmente estabelecido. Por tal razão, há regimentos que estabelecem prazo para que as assinaturas sejam acostadas ao requerimento, sob pena de intempestividade.

Novo requerimento de abertura de CPI

A despeito da mácula, percebe-se que havendo deficiência de qualquer critério, não existe impedimento para que novo requerimento de abertura de CPI seja protocolizado imediatamente ao seu indeferimento. Ainda, importante a menção de que, como os regimentos possuem a limitação de procedimentalização ou operacionalização, outros critérios como análise de conveniência política pela Presidência (aqui não há poder de agenda) ou chancela do Parlamento não possuem espaço constitucional para sua defesa.

Outro exemplo interessante são as eleições das Mesas das Casas Legislativas. O artigo 57, §4º, da Constituição prescreve o mandato de dois anos para os integrantes da Mesa, vedando a recondução ao mesmo cargo na eleição imediatamente subsequente. Pode-se dizer que, ressalvado posicionamento de ministro que oportunamente reconsiderou, o Supremo Tribunal Federal apresentou a mesma interpretação desse dispositivo, tendo inicialmente analisado o tema sob a vigência da Emenda Constitucional nº 01/1969.

Naquele primeiro momento, em 15 de outubro de 1987, o STF entendeu que, ainda que as disposições constitucionais fossem incorporadas, dentro do possível, ao “direito constitucional legislado dos estados”, a norma analisada não se incluía entre os princípios essenciais, não havendo obrigação em sua reprodução (Representação 1.245, relator ministro Oscar Corrêa, DJ. 14.11.1986). O posicionamento foi referendado na Constituição de 1988.

Em 1997, o STF ratifica o seu posicionamento indicando que a referida norma não é de reprodução obrigatória “porque não se constitui num princípio constitucional estabelecido” (ADI 793, relator ministro Carlos Velloso, DJ. 16.5.1997). Ainda, o Supremo esclarece que a ausência de obrigatoriedade decorre da autonomia político-administrativa dos municípios, asseguradas nos artigos 29 e 30 da Constituição vigente.

Isto significa que, havendo respaldo nas leis orgânicas e reflexo nos regimentos internos, a recondução poderá ser possível para o mesmo cargo da Mesa, ainda que na eleição imediatamente subsequente, dentro ou não da mesma legislatura. Caso os Municípios e Casas Legislativas reproduzam, de forma fidedigna, o que dispõe o artigo 57, §4º, da Constituição, ainda será possível a recondução no mesmo cargo, em única hipótese: no caso de legislaturas distintas e reeleição de mandato dos membros da Mesa.

Recondução ao mesmo cargo da mesa

Ponto curioso é, de um lado, o posicionamento pacífico acerca da desnecessidade de reprodução quanto a possibilidade ou não de recondução ao mesmo cargo da Mesa pela inexistência de reprodução obrigatória do dispositivo, por outro, o prazo do mandato — estabelecido no mesmo dispositivo — aparenta, no mínimo, a existência de espécie de limite intransponível.

Apesar de recorrente citação dos julgados acima indicados e das ADIs 1528 (relator ministro Octavio Galotti, DJ. 5.10.2001), 2262 (relator ministro Nelson Jobim, DJ. 1.8.2003) e 2292 (idem, DJ. 13.11.2008), o tema de duração do mandato da mesa não havia sido devidamente explorado. Nos julgados aqui mencionados, a possibilidade de recondução ou não ao mesmo cargo da Mesa tomou o protagonismo das decisões.

No Recurso Extraordinário 261.710/SP (relator ministro Eros Grau, DJ. 12.6.2008) e no Agravo de Instrumento 654.359/MG (relatora ministra Cármen Lúcia, DJ. 6.4.2009), a duração do mandato da mesa foi o tema central dos julgados, mas explorada de forma parcial. Ambos os casos dispunham sobre a redução do mandato, ou seja, de dois para um ano de duração. Contudo, ainda que não ocorra manifestação do Supremo sobre o tema, a ampliação do mandato parece não ser possível.

Isto significa que, apesar de não explorado pelo Supremo Tribunal Federal, a doutrina possui posicionamento firme quanto à impossibilidade de extensão do mandato da Mesa (máximo dois anos). Portanto, ainda não seja de reprodução obrigatória e, a despeito de sua reprodução pelos demais entes federativos, o texto constitucional condiciona, no âmbito da federação brasileira, a exigência de rotatividade dos mandatos, ou seja, cada legislatura será composta por duas eleições da Mesa.

Representação proporcional de partidos ou blocos

Existe outro ponto que parece ser de reprodução obrigatória e de pouca menção, mas que poderá ser condicionante para avaliação do caso concreto. O artigo 58, §1º, da Constituição assegura que na constituição das Mesas e Comissões, permanentes ou não, fica assegurado, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos ou blocos parlamentares que participam na Casa de Leis.

A expressão “tanto quanto possível” parece dar azo a duas interpretações. A primeira, pouco provável, mas já utilizada no cotidiano, de que a proporção poderia ser relativizada por acordo político. A segunda interpretação, mais provável e coerente, implica na ideia de que na prática, a representatividade e quociente partidário para aplicação do dispositivo merece adequações diante de cada caso concreto, mas feitas para que seja possível prevalecer, dentro da razoabilidade, a representação partidária nas comissões e mesa.

Neste ponto, ao analisar dispositivo de próxima dicção na Constituição de 1967 (artigo 32, parágrafo único), Pontes de Miranda defendia a certeza de que o dispositivo concede aos partidos políticos direito público, subjetivo e pronto para ser exigido de garantia a proporcionalidade devidamente assegurada. E tal certeza advinha justamente da expressão “tanto quanto possível”. Portanto, trata-se de garantia constitucional — e não mera recomendação (sem proximidade com “quando possível” ou “caso seja possível”).

A distinção mais significativa do texto deste dispositivo, em cotejo Constituição de 1967 e a de 1988, fica na ampliação da garantia a proporcionalidade devidamente assegurada também para formação das Mesas das Casas Legislativas (e não apenas para as Comissões). Isto significa que as eleições dos cargos das Mesas necessitam observar as balizas constitucionais estabelecidas (v.g., STF, ADI 7350, relator ministro Dias Toffoli, DJ. 7.5.2024). E, a depender do caso concreto, tal aplicação possui significativa importância.

Exemplo no interior de SP

Para apresentar o impacto deste dispositivo no caso concreto, utiliza-se para exemplo os Projetos de Emenda à Lei Orgânica (2/2024) e de Resolução (12/2024) apresentados na Câmara Municipal de São José do Rio Preto em que se pretendia exigir como requisito para candidatura da Presidência da Casa, o exercício da vereança por pelo menos dois anos na legislatura anterior, admitindo o computo de eventuais afastamentos desde que ocorridos para desempenho de cargos no Poder Executivo.

Tais projetos transbordam eventuais matérias de procedimentalização ou operacionalização (matérias que devem ser regimentalmente estabelecidas) e cria objeção aos vereadores que não possuem tais características e, consequentemente, inviabiliza a necessária observância a representação proporcional dos partidos, podendo ser ainda mais factível a depender de análise do caso concreto. E parece ser este o caso que levou ao não prosseguimento de tais projetos.

Nas eleições municipais de Rio Preto para legislatura 2025-2028, das 23 cadeiras que compõem o Parlamento local, cinco foram ocupadas pelo Partido Liberal (PL), sendo o partido que mais angariou cadeiras no parlamento municipal. Ocorre que, pela alteração pretendida, nenhum parlamentar do partido que alçou maior número de votos nas urnas, ou seja, signo presuntivo de maior representatividade da sociedade rio-pretense, estaria apto a ser candidato para eleição da mesa, em razão da condicionante.

Como já sopesado pelo Supremo Tribunal Federal, “o princípio representativo impõe que o poder político seja exercido por representantes que espelhem as forças políticas majoritárias na sociedade”. (ADI 7.350, relator ministro Dias Toffoli, DJE 7.5.2024). Assim sendo, pelos princípios republicano, democrático e representativo, a eleição da mesa deve refletir as forças políticas da sociedade, criando espaço, tanto quanto possível, estéril as regras que inibam ou dificultam a participação dos partidos políticos.

Diante dos exemplos de criação de CPIs e eleição da mesa, fica evidente que as matérias deverão ser regimentalmente exploradas, mas a interpretação será sempre constitucional e com as granulações do caso concreto.