O debate em torno da regulamentação da reforma tributária a partir do Projeto de Lei Complementar nº 68/2024 (PLP), aprovado em dezembro passado no Congresso Nacional, despertou um interesse especial sobre a Zona Franca de Manaus (ZFM) em setores representativos da imprensa e da sociedade civil. Parte das informações veiculadas, entretanto, reduziram-se lamentavelmente a reproduções automáticas de argumentos desprovidos de lastro jurídico ou amparo na verdade dos fatos, especialmente no que tange aos incentivos fiscais conferidos à indústria de refino localizada na região.
Em meio a certa desinformação sobre o tema, as linhas a seguir buscarão esclarecer as razões jurídicas pelas quais o artigo 441, alínea “e” do PLP deve ser sancionado pela presidência da República, garantindo a indústria do refino de petróleo como indústria incentivada na ZFM.
Zona Franca de Manaus com projeto de integração nacional
Historicamente ausente dos projetos de desenvolvimento do Estado brasileiro, o Amazonas sofreu por décadas com o isolamento geográfico e as dificuldades logísticas apresentadas por rios intermitentes e pela maior floresta tropical do planeta. Com exceção apenas do efêmero ciclo da borracha do início do século 20, a região até então não havia tido a oportunidade de acompanhar o crescimento econômico de outras localidades do país.
Em resposta a este quadro, foi lançado, ainda na década de 1950, o chamado 1º Plano Quinquenal de Valorização Econômica da Amazônia (PQVEA), que culminou na criação da ZFM por meio do Decreto-Lei 288/1967 [1].
Dentre os objetivos que motivaram a criação da ZFM estavam, naturalmente, (1) a integração da Amazônia ao restante do Brasil, tanto econômica quanto politicamente, fortalecendo a presença do Estado em uma área considerada estratégica para a soberania nacional; e (2) a redução das desigualdades regionais, a promoção do desenvolvimento econômico e o estímulo à fixação da população na região.
Para tanto, o Decreto-Lei 288/1967, em seu artigo 1º , define a ZFM como sendo uma “área de livre comércio de importação e exportação e de incentivos fiscais especiais, estabelecida com a finalidade de criar no interior da Amazônia um centro industrial, comercial e agropecuário”.
Dentre os incentivos implementados pelo Decreto-Lei 288/1967, merece maior atenção os que se encontram dispostos nos artigos 3º e 4º, os quais, em sua redação original, conferem à ZFM as características próprias de uma área livre de comércio, de exportação e importação ao disciplinarem que:
“Art 3º A entrada de mercadorias estrangeiras na Zona Franca, destinadas a seu consumo interno, industrialização em qualquer grau, inclusive beneficiamento, agropecuária, pesca, instalação e operação de indústrias e serviços de qualquer natureza e a estocagem para reexportação, será isenta dos impostos de importação, e sôbre produtos industrializados.
Art 4º A exportação de mercadorias de origem nacional para consumo ou industrialização na Zona Franca de Manaus, ou reexportação para o estrangeiro, será para todos os efeitos fiscais, constantes da legislação em vigor, equivalente a uma exportação brasileira para o estrangeiro.”
O modelo industrial da ZFM foi desenhado com base nos pilares: incentivos fiscais e indústria.
Os incentivos fiscais são concedidos como uma contrapartida para que as empresas enfrentem os desafios únicos da Amazônia. A região impõe barreiras significativas, como altos custos logísticos, carência de mão-de-obra, infraestrutura precária e distância dos grandes mercados consumidores. Em um mercado cuja lógica se volta prioritariamente para a maximização do lucro, os desafios impostos pela vastidão da Amazônia naturalmente afastariam qualquer empreendedor de exercer ali sua atividade empresarial de forma próspera.
Em retribuição aos incentivos fiscais, o projeto da ZFM requer a efetiva prática de atividades industriais na região, garantindo que o incentivo seja concedido apenas àquelas empresas que contribuam para o fortalecimento da economia local. Ao exigir que os processos produtivos sejam realizados na região, o decreto-lei assegura que os benefícios fiscais cumpram sua função de estimular a geração de empregos, o desenvolvimento tecnológico, o fortalecimento da cadeia de fornecedores e a criação de uma base industrial sólida na Amazônia, promovendo, assim, a integração produtiva da região ao restante do país.
Desde sua criação, o modelo de incentivos fiscais da ZFM foi pensado sem discriminar setores produtivos, se mantendo inclusivo, permitindo que atividades industriais de diferentes segmentos pudessem se beneficiar do regime fiscal, desde que cumprissem os requisitos de instalação e realização de processos produtivos no perímetro da ZFM.
Nesse contexto, é pacífica a jurisprudência dos Tribunais pátrios no sentido de que os incentivos atinentes à ZFM têm natureza regional e não setorial.
Tanto é assim que, historicamente, nunca houve qualquer vedação ao setor de refino de petróleo ou aos processos industriais a ele relacionados. Em sua redação original, a palavra “petróleo” sequer era mencionada no Decreto-Lei 288/1967. Essa ausência demonstra que o legislador originário nunca buscou impor qualquer vedação ou limitação específica ao setor de petróleo. Não havia qualquer menção nos dispositivos do §1º do artigo 3º, no artigo 4º ou no artigo 37 que sugerisse restrições à atividade industrial relacionada ao petróleo.
Importante salientar que a redação original do artigo 37 das Disposições Gerais e Transitórias do Decreto-Lei 288/1967 previa que o disposto no referido diploma legal não se aplicaria ao “estabelecido na legislação atual sobre a importação, exportação e tributação de lubrificantes e combustíveis líquidos e gasosos de petróleo”. Novamente, não há qualquer vedação ao petróleo bruto ou ao seu processo industrial de refino.
Ou seja, somente a importação, exportação e a incidência de tributos sobre (a) lubrificantes; (b) combustíveis líquidos derivados do petróleo e (c) combustíveis gasosos derivados do petróleo permanecia regida pela legislação contemporânea à edição do Decreto-Lei 288/1967 – e não pelo incentivo fiscal concedido por este mesmo diploma para a ZFM. Tratava-se, dentre outras, da então Lei nº 4.452/1964, sobre imposto único a lubrificantes e combustíveis líquidos e gasosos, e da Lei nº 5.072/66, sobre imposto de exportação.
Advento da Constituição de 1988 e recepção do Decreto-Lei 288/1967
Quis o Constituinte Originário, por meio do artigo 40 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADTC), manter o conjunto de incentivos fiscais concedidos à ZFM quando da promulgação da Constituição Federal de 1988, dando continuidade a uma política pública de comprovado sucesso na integração e no crescimento econômico da Amazônia [2].
Este dispositivo manteve originalmente “a Zona Franca de Manaus, com suas características de área livre de comércio, de exportação e importação, e de incentivos fiscais, pelo prazo de vinte e cinco anos, a partir da promulgação da Constituição”. Tal prazo de vigência foi, em seguida, estendido por mais 10 anos, nos termos da Emenda Constitucional nº 42/2003, que acrescentou o art. 92 ao ADCT, e, posteriormente, por mais 50 anos, conforme Emenda Constitucional nº 132/2023, que incluiu o art. 92-A.
O Supremo Tribunal Federal, em diversas oportunidades, consolidou o entendimento de que o artigo 40 do ADCT recepcionou o conjunto de incentivos fiscais à ZFM conferido pelo Decreto-Lei 288/1967 na data da promulgação da Constituição de 1988.
A partir do julgamento das ADIs 1.799 [3] e 2.348 [4], o STF assentou o princípio da intangibilidade da ZFM, por meio do qual o conjunto de incentivos fiscais poderia ser ampliado em relação àquele vigente ao tempo da promulgação da Carta Maior, mas nunca reduzido. Nas palavras do, então, ministro Marco Aurélio Mello, “a razão de ser do artigo 40 do Ato das Disposições Transitórias direcionaria, isto sim, ao elastecimento dos benefícios próprios, sob o ângulo fiscal, na região, e não ao afastamento, à exclusão. Óptica diversa, disciplina discrepante do fim visado, implica a revelação de visão míope” [5].
Já no âmbito da ADI 310, o STF foi além. Concluiu que a eficácia do art. 40 do ADCT “depende da manutenção dos favores fiscais previstos no Decreto-Lei nº 288/1967, sob pena de descaracterizar-se a Zona Franca de Manaus” [6], e revestiu o diferencial competitivo da ZFM com o manto da imunidade tributária. Depreende-se do julgado que, para assegurar o projeto de desenvolvimento da Amazônia Ocidental, o poder constituinte originário tornou expressa a manutenção, por tempo determinado, do diferencial competitivo tributário local, afirmando a finalidade de apoio e fomento para a criação de um polo industrial, comercial e agropecuário na região da ZFM.
Ou seja, os incentivos fiscais vigentes ao tempo da promulgação da Constituição Federal de 1988 por meio do Decreto-Lei 288/1967 foram devidamente recepcionados e mantidos pelo art. 40 do ADCT, podendo, inclusive ser ampliados.
É necessário compreender o projeto de desenvolvimento pensado para a região, alinhando-o ao propósito constitucional que norteou o artigo 40 do ADCT. A interpretação da imunidade tributária atribuída à ZFM deve ser fundamentada em sua natureza regional, como reconhecido pelo Supremo Tribunal Federal na ADI 1.799. Trata-se de uma medida constitucional voltada para a proteção e o desenvolvimento integrado do território, e não para a restrição isolada de setores ou atividades específicas.
Quanto ao artigo 37 do Decreto-Lei 288/1967, apesar de não impor qualquer restrição ao petróleo bruto, não parece ter sido recepcionado pela Carta de 1988. Além de integrar as disposições gerais e transitórias do Decreto-Lei 288/1967, em sua redação original, o dispositivo estabelecia expressamente que as disposições do decreto-lei não seriam aplicáveis à “legislação atual” no que diz respeito à importação, exportação e tributação de lubrificantes e combustíveis líquidos e gasosos derivados de petróleo.
À época, isto é, anteriormente à promulgação da Constituição de 1988, a tributação das operações envolvendo combustíveis era realizada por meio do chamado “imposto único sobre lubrificantes e combustíveis líquidos e gasosos de petróleo e seus derivados”. Esse tributo, de competência exclusiva da União, foi instituído pela Lei nº 4.452/1964.
Com o advento da Constituição Federal de 1988, houve uma reestruturação do sistema tributário nacional. O imposto único foi substituído pelo ICMS, que passou a ser de competência dos Estados e do Distrito Federal, conforme previsto no artigo 155, inciso II e seus parágrafos, da Carta Magna.
Sobre o tema, o ministro Dias Toffoli expôs ilustremente o mesmo entendimento:
“O segundo ponto que destaco quanto à redação originária do art. 37 em comento diz respeito à expressão ‘legislação atual’. Isso é, o dispositivo em análise continha cláusula de limitação temporal: o Decreto-lei nº 288/67 só não se aplicava à ‘legislação atual’, ou seja, legislação contemporânea a tal decreto-lei, sobre importação, exportação e tributação de lubrificantes e combustíveis líquidos e gasosos de petróleo. De outro giro, os incentivos da Zona Franca de Manaus se aplicavam às legislações posteriores sobre tributação de lubrificantes e combustíveis líquidos e gasosos de petróleo.
[…]
É preciso destacar, nesse contexto, que, quando da entrada em vigor do sistema tributário nacional inaugurado pela Constituição Cidadã, os efeitos da cláusula de limitação temporal (‘legislação atual’) presente na redação original do art. 37 já estavam exauridos, em razão do advento de legislações posteriores sobre tributação de lubrificantes e combustíveis líquidos e gasosos de petróleo.
Nessa toada, é certo que, quando da entrada em vigor do sistema tributário nacional previsto na Constituição Federal de 1988, as operações com petróleo ou lubrificantes e combustíveis líquidos e gasosos de petróleo gozavam sim dos favores fiscais previstos no Decreto-Lei nº 288/67, não podendo elas serem excluídas dessas benesses pelo legislador ordinário, sob pena de ofensa ao art. 40 do ADCT.”
(ADI 7239, Relator(a): LUÍS ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 11-03-2024, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 30-04-2024 PUBLIC 02-05-2024) (grifos nossos)
Ainda, nesse contexto, destaca-se a interpretação conferida pelos Tribunais Pátrios ao artigo 37 do Decreto-Lei 288/1967:
“Acerca do art. 37 do Decreto-Lei 288/67 – o qual instituiu a Zona Franca de Manaus –, que constituiria óbice à pretensão deduzida pela requerente, nos termos da sentença de improcedência proferida na ação originária, considero, em análise de cognição sumária, que a melhor interpretação a ser conferida ao citado dispositivo, haja vista a própria finalidade desse ato normativo, é no sentido de que a ‘legislação atual’ ali mencionada se refere, em verdade, àquela em vigor à época de seu advento, não podendo alcançar a legislação ulterior, inclusive a que instituiu os tributos aqui em referência.
De outra parte, é verossímil o argumento no sentido da não recepção desse artigo pela Constituição de 1988, tendo em vista que, consoante a pacífica jurisprudência dos Tribunais Pátrios, os incentivos atinentes à Zona Franca de Manaus têm natureza regional e não setorial.”
(TRF-1, Tutela Cautelar Antecedente nº 1035305-33.2018.4.01.0000, Rel. Des. Marcos Augusto de Sousa, decisão de 11/12/2018) (grifos nossos)
Diante da evidente incompatibilidade entre a Constituição de 1988 e o artigo 37, das Disposições Gerais e Transitórias do Decreto-Lei nº 288/1967, conclui-se, de forma lógica, que tal dispositivo não foi recepcionado pelo novo ordenamento constitucional.
[1] https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0288.htm
[2] https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
[3] https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=1698955
[4] https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=1876736
[5] “A razão de ser do artigo 40 do Ato das Disposições Transitórias direcionaria, isto sim, ao elastecimento dos benefícios próprios, sob o ângulo fiscal, na região, e não ao afastamento, à exclusão. Óptica diversa, disciplina discrepante do fim visado, implica a revelação de visão míope. O artigo 40 do Ato das Disposições Transitórias constitucionalizou, de forma projetada no tempo, considerados os vinte e cinco anos a partir da promulgação da Constituição Federal, a legislação ordinária reveladora da outorga de benefícios a quem viesse a estabelecer-se na Amazônia.” (ADI 2348 MC, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 07-12-2000, DJ 07-11-2003 PP-00082 EMENT VOL-02131-02 PP-00266)
[6] https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=1501549
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