O Supremo Tribunal Federal em recente decisão, em sede da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF 982), voltou a reconhecer de forma expressa a competência dos Tribunais de Contas (TCs) julgarem diretamente as contas de gestão dos prefeitos, conforme preconizado pelo Constituinte Originário, Constituição, artigo 71, caput e incisos I e II a IV.
A Constituição preceitua atribuições distintas: o Poder Legislativo tem o papel de julgar as contas anuais de governo do chefe do Poder Executivo com base em parecer prévio que o Tribunal de Contas emite (CR, artigo 71, I). Faz-se uma análise geral do planejamento e do atendimento a parâmetros da ordem legal, a exemplo respeito ao limite de gastos com pessoal e endividamento, aplicação mínima das receitas em saúde e educação, entre outros.
De outra parte, compete aos TCs (CR, artigo 71, II), julgar as contas de gestão dos agentes públicos, inclusive do chefe do Executivo, quando também responsável por atos administrativos individuais, a exemplo de ordenar despesas, assinar contratos e admitir pessoal.
A doutrina e jurisprudência seguiram desde a edição da Carta Cidadã nessa intelecção sistemática, histórica e teleológica.
No entanto, o STF havia alterado tal posição ao julgar Recurso Extraordinário RE 848.826 (Tema 835, DJe 24.08.2017, de Repercussão Geral).
Passou a entender que competia ao Parlamento tanto julgar as contas anuais quer de governo, quanto as contas de gestão do chefe do Poder Executivo. Por consequência, formou-se jurisprudência no sentido de anular decisões dos Tribunais de Contas que, divergindo do mencionado Tema 835, julgaram as contas de gestão após tal precedente. Vide o teor do Tema 835:
“I – Compete à Câmara Municipal o julgamento das contas do chefe do Poder Executivo municipal, com o auxílio dos Tribunais de Contas, que emitirão parecer prévio, cuja eficácia impositiva subsiste e somente deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da casa legislativa (CF, art. 31, § 2º).
II – O Constituinte de 1988 optou por atribuir, indistintamente, o julgamento de todas as contas de responsabilidade dos prefeitos municipais aos vereadores, em respeito à relação de equilíbrio que deve existir entre os Poderes da República (checks and balances).” (RE 848.826)
Revisão do STF
Para o bem da República, o Supremo reviu tal interpretação ao julgar a citada ADPF 982, que a Associação dos Membros dos Tribunais de Contas (Atricon) propôs.
Compreende que o Legislativo julga contas anuais de governo, bem como contas para fins da aplicação da Lei da Ficha Limpa, artigo 1º, inciso I, alínea g.
Também interpretou que a Constituição preconiza o dever de prestar contas dos chefes do Poder que administram recursos públicos e ordenam despesas. Ademais, cabe realmente aos Tribunais de Contas, no exercício do controle externo, julgar diretamente as contas de gestão dos prefeitos. Vale se reportar a extrato da Decisão da ADPF 982:
O Tribunal, por unanimidade, julgou procedente o pedido da arguição de descumprimento de preceito fundamental para invalidar as decisões judiciais ainda não transitadas em julgado que anulem atos decisórios de Tribunais de Contas que, em julgamentos de contas de gestão de Prefeitos, imputem débito ou apliquem sanções fora da esfera eleitoral, preservada a competência exclusiva das Câmaras Municipais para os fins do art. 1º, inciso I, g, da Lei Complementar nº 64/1990, conforme decisões anteriores do STF. Ao final, fixou a seguinte tese de julgamento:
“(I) Prefeitos que ordenam despesas têm o dever de prestar contas, seja por atuarem como responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração, seja na eventualidade de darem causa a perda, extravio ou outra irregularidade que resulte em prejuízo ao erário;
(II) Compete aos Tribunais de Contas, nos termos do art. 71, II, da Constituição Federal de 1988, o julgamento das contas de Prefeitos que atuem na qualidade de ordenadores de despesas;
(III) A competência dos Tribunais de Contas, quando atestada a irregularidade de contas de gestão prestadas por Prefeitos ordenadores de despesa, se restringe à imputação de débito e à aplicação de sanções fora da esfera eleitoral, independentemente de ratificação pelas Câmaras Municipais, preservada a competência exclusiva destas para os fins do art. 1º, inciso I, alínea g, da Lei Complementar nº 64/1990”, nos termos do voto do Relator, Ministro Flávio Dino. Falou, pela requerente, o Dr. Lucas Capoulade Nogueira Arrais de Souza. Plenário, Sessão Virtual de 14.2.2025 a 21.2.2025.
Dualidade de competências
Dessa forma, evidenciou-se a equivocada posição do STF no julgamento do citado RE 848.826 e, por outro lado, da subsistente intelecção dos Tribunais de Conas.
Isso porque permaneceram a seguir entendimento até então consolidado decorrente de décadas de atuação após advento da Carta Política de 88. Houve preceito de dualidade de competências sobre contas anuais: ao Parlamento cabe julgar contas anuais de governo; ao Tribunal de Contas, as de gestão dos agentes público, inclusive do Chefe do Poder executivo que realiza atos administrativos individuais, a exemplo de ordenar gastos.
Tribunais de Contas, registre-se, não se dispuseram a julgar gestores sob o aspecto das repercussões eleitorais que a ordem legal prevê. Apenas a cada eleição encaminham, conforme Lei nº 9.504/1997, artigo 11, § 5º, uma lista de gestores com contas julgadas irregulares por decisão irrecorrível nos TCs ao Poder Judiciário, a quem cabe examinar cada caso para fins de elegibilidade.
No julgamento da ADPF, a Corte Constitucional também ressalta o dever inescusável de prestar contas. Decorre do princípio republicano o dever de todos gestores públicos terem o ônus de demonstrar a regular aplicação dos recursos do povo, consoante consta tanto no artigo inicial da Carta Magna, quanto no Parágrafo Único do artigo 70.
Revela-se, por conseguinte, de grande importância a referida flexão do STF para reavivar dever básico dos gestores prestarem contas e dos Tribunais de Contas exercerem controle a respeito dos que administram recursos públicos.
Aperfeiçoamento da administração pública
Com a diversidade e elevada quantidade de entes da federação (União, estados, Distrito Federal e municípios) em um país de grande dimensão e desigualdades históricas, a retomada do entendimento dos TCs julgarem também contas de chefes do Executivo que ordenam despesas traduz uma marco para uma maior possibilidade de aperfeiçoamento da administração pública em benefícios dos cidadãos.
De mencionar a exortação do ministro Celso de Mello (ADI 4.190 MC-Ref, DJE 11.06.2010) da posição dos Tribunais de Contas na República:
“A posição constitucional dos Tribunais de Contas – Órgãos investidos de autonomia jurídica – Inexistência de qualquer vínculo de subordinação institucional ao Poder Legislativo – Atribuições do Tribunal de Contas Que traduzem direta emanação da própria Constituição da República.
Os Tribunais de Contas ostentam posição eminente na estrutura constitucional brasileira, não se achando subordinados, por qualquer vínculo de ordem hierárquica, ao Poder Legislativo, de que não são órgãos delegatários nem organismos de mero assessoramento técnico. A competência institucional dos Tribunais de Contas não deriva, por isso mesmo, de delegação dos órgãos do Poder Legislativo, mas traduz emanação que resulta, primariamente, da própria Constituição da República. Doutrina. Precedentes.”
Desse modo, o julgado da multicitada ADPF volta a consolidar o sistema de freios e contrapesos que a Constituição institui com a participação ativa dos TCs.
Os Tribunais de Contas tem expertise em fiscalizar e julgar contas de gestão e colaboram de modo efetivo para evitar prejuízos, haver o ressarcimento quando há prejuízos aos cofres públicos, indicam medidas para o desenvolvimento da gestão e orientam a atuação estatal.
Que o impulso novo da decisão da ADPF 982 restabeleça um ciclo virtuoso que a Constituição preceitua e promova, junto a atuação de outros poderes e órgãos, uma melhoria efetiva da nossa carente sociedade.
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