O setor de portos é o objeto de constantes mudanças normativas. Desde a Lei n° 8.630/93, não à toa apelidada de Lei de Modernização dos Portos, o Direito Portuário se posiciona como ponta de lança de inovações no Direito Administrativo. Seguindo essa tendência, a Lei nº 12.815/2013 trouxe alterações significativas no modelo de exploração das instalações portuárias, as quais foram acentuadas por mudanças implementadas pela Lei nº 14.047, de 2020.
Recentemente, o setor foi objeto de uma nova investida: a comissão especial de juristas criada em 2023 para elaborar uma proposta de revisão do arcabouço legal para o sistema portuário público e privado aprovou, no fim de outubro, o anteprojeto da lei que visa substituir a Lei nº 12.815/2013 [1].
O anteprojeto, convertido em projeto de lei, foi protocolado na Câmara dos Deputados na última sexta-feira, dia 28 de fevereiro de 2025 [2]. Agora, o PL nº 733/2025 (PL) aguarda a designação da Mesa Diretora para iniciar sua tramitação nas comissões.
Por isso e por conta de o projeto de lei conter propostas relevantes que devem pautar o debate daqueles interessados em setor tão vital para o desenvolvimento nacional — sendo elas concretizadas ou não —, entendemos que o texto do PL merece ser analisado e debatido pela comunidade portuária.
Este breve artigo tem o objetivo de inaugurar a apresentação das propostas trazidas, tendo sido eleitas, para esta primeira etapa, como forma de divulgar a discussão legislativa, as: (1) redefinição das competências administrativas da União, da Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) e da autoridade portuária; (2) maior relevância institucional atribuída para o Conselho de Autoridade Portuária (CAP); (3) possibilidade de nova prorrogação para contratos de arrendamento vigentes; (4) previsão legal dos contratos de transição e de passagem; (v.) criação de entidade responsável por autorregulação e resolução conflitos e (vi.) maior flexibilidade nas relações de trabalho portuário.
1. Redefinição das competências da União, da Antaq e da autoridade portuária (artigos 7º a 19)
O projeto de lei, na forma como apresentado, visa alterar as competências atribuídas à União, à Antaq e à autoridade portuária, chamando maior atenção a transferência de competências da União para a Antaq.
Exemplo disso é que a Antaq deve passar a ser o poder concedente de portos privados, responsável, portanto, por outorgar as autorizações de (1) de atividade portuária fora das poligonais de portos públicos, (2) de exploração de instalação portuária de pequeno porte; (3) de exploração de estação de transbordo de mercadorias fora de poligonais de portos públicos e por autorizar a transferência de titularidade de todos os contratos celebrados no setor.
No que se refere aos contratos de arrendamento, a despeito de não ter sido eleita poder concedente, o artigo 10º prevê que caberá à Agência a disciplina das alterações contratuais, tais como alteração de área (expansão, diminuição ou substituição), de carga movimentada, unificação de contratos, além daquelas relacionadas a investimentos (revisão de cronograma e pactuação de novas obrigações, dentre e fora do porto organizado). Assim, a ideia do PL é que a entidade reguladora passe a concentrar competências para além da fiscalização e da supervisão e assuma competências atribuídas à União no regime da Lei nº 12.815/2013.
As competências que segundo o PL remanescem com a União, por meio do ministério competente, são de cunho mais estratégico: planejar e estabelecer as políticas públicas do setor portuário (artigo 7º, I); elaborar os planos ferais de outorgas e os planos setoriais portuários (artigo 7º, II); estabelecer os portos estratégicos (artigo 7º, IV); definir, revisar ou revogar as poligonais dos portos públicos (artigo 7º, V); disciplinar o conteúdo, a forma e a periodicidade de atualização dos Plano de Desenvolvimento e Zoneamento do Porto (artigo 7º, VII); entre outras.
Outra entidade que compõe o Sistema Portuário Brasileiro (artigo 2º) e ganha maior relevância com o projeto de lei é a autoridade portuária, já que o texto proposto reverte a lógica centralizadora de competências na União prevista na Lei nº 12.815/2013. Ao lado da Antaq, as autoridades portuárias também foram alçadas à condição de poder concedente, com competências para “arrendar áreas em terra ou água e infraestrutura portuária, em consonância com o PDZ do porto” (artigo 13, XIV) e “celebrar os contratos de transição, de uso temporário e de passagem, observada a regulamentação da Antaq” (artigo 13, XV).
2. Recuperação da relevância do Conselho de Autoridade Portuária (artigos 20 a 22)
O Conselho de Autoridade Portuária (CAP), órgão proeminente no regime da Lei n° 8.630/93, perdeu relevância sob a égide da Lei nº 12.815/2013. O projeto de lei, ainda que não tenha a pretensão de devolver-lhe toda a sua força, confere-lhe nova roupagem, criando algumas competências (artigo 22).
Ainda mantendo o caráter consultivo do órgão, o texto proposto elevou a status legal as competências do CAP, elencando-as. No texto do PL, por exemplo, é prevista no artigo 16 a obrigatoriedade de que as propostas de revisão da poligonal do porto e do PDZ sejam submetidas ao CAP. Há, também, nova e relevante atribuição: a de sabatinar os indicados à diretoria da autoridade portuária e emitir parecer opinativo ao Conselho de Administração. Esse tratamento legal mais minucioso, com competências claras, mostra a expectativa do projeto de lei em dar relevância ao CAP no eventual novo marco regulatório do setor.
3. Câmara de autorregulação e resolução de conflitos (artigos 38 a 40)
O projeto de lei propõe que os setores portuários e aquaviários possam constituir uma Câmara de Autorregulação e Resolução de Conflitos, como uma associação sem fins lucrativos, com poderes normativos para regular relações dos atores dos referidos setores e a resolução de seus conflitos. Essa autorregulação será fiscalizada, regulada e supervisionada pela Antaq (artigo 38, §2º).
A previsão dessa Câmara deve ser vista com bons olhos, já que tende a contribuir para maior eficiência regulatória, em demandas com alto grau de especialização que exigem conhecimento técnico profundo, além de reduzir conflitos e garantir maior previsibilidade.
Para alcançar tão caros objetivos, o PL prevê que a Câmara poderá criar “documentos comuns, como regras dos setores, que possam ser adotados pelos interessados, permitindo maior clareza nas negociações comerciais, maior segurança jurídica e prevenção de litígios” (artigo 40, II) e, ainda, “resolver conflitos “por intermédio de pessoas técnicas e com expertise nos setores aquaviários e portuários” (artigo 40, IV).
4. Prorrogação para contratos de arrendamento vigentes — possibilidade até 70 anos (artigos 53 e 54)
Outro ponto relevante do PL é a disciplina, em âmbito legal, da possibilidade de contratos de arrendamento vigentes serem prorrogados até o limite máximo de 70 anos, considerando a vigência original e todas as suas prorrogações. Nesses casos, deverá a autoridade portuária fundamentar a vantagem da prorrogação em detrimento à realização de nova licitação, considerando o interesse público, a garantia de continuidade das atividades portuárias e a indução da competitividade (artigo 53). Essa previsão busca solucionar tema espinhoso no setor.
No atual regime da Lei nº 12.815/2013, os contratos de arrendamento firmados a partir de 2017 — quando foi publicado o Decreto nº 9.048/2017 –, já podem ser prorrogados até o limite de 70 anos. No entanto, há inúmeros contratos de arrendamentos celebrados sob a égide da Lei nº 8.630/1993 e Lei nº12.815/2013, mas antes do advento do Decreto nº 9.048/2017 que, a despeito da previsão normativa, não tiveram a prorrogação admitida para além do prazo originalmente contratado [3]. Agora com fundamento em lei em sentido estrito, haverá um aumento significativo na mutabilidade dos contratos de arrendamento vigentes, possibilitando a realização de sucessivas prorrogações, o que incentivará a realização de novos investimentos, contribuindo para o desenvolvimento do setor.
Além disso, na ótica de maior liberdade contratual, uma vez vencido o prazo de 70 anos e caso a autoridade portuária verifique a vantajosidade na permanência do arrendatário no terminal, o texto do PL autoriza que ela dê início ao processo de contratação por chamamento público (artigo 54), o que tende a tornar mais célere e simples o processo de outorga.
5. Inclusão de previsões sobre os contratos de transição e de passagem (artigos 62 a 75)
Ainda no âmbito da contratualização das atividades dentro do porto organizado, o PL incorpora no âmbito legal figuras até então regulamentadas pela agência reguladora: os contratos de transição e de passagem, celebrados, respectivamente, para a operação transitória do terminal até que o processo de outorga seja concluído e para o acesso em área do porto organizado pelo interessado em desenvolver atividade de movimentação e armazenagem de carga.
Atendendo à necessidade de segurança jurídica, a projeto de lei prevê um período de transição para os contratos de passagem atualmente vigentes, de 12 meses, para que se adaptem às disposições da nova lei.
6. Alterações nas relações de trabalho portuário (artigos 99 a 130)
Um dos pontos mais polêmicos do projeto de lei diz respeito às profundas alterações regime jurídico do trabalho portuário. Com as alterações propostas, o trabalhador portuário dos portos públicos deixará de ser intermediado exclusivamente pelo Órgão Gestor de Mão de Obra Portuária (Ogmo) que, no entanto, não deixará de existir [4].
O trabalhador portuário poderá ser avulso, intermediado pelo Ogmo (que contará com a associação daqueles que quiserem receber mão de obra de trabalhadores portuários e com trabalhadores efetivamente inscritos) ou pela Empresa Prestadora de Trabalho Portuário (EPTP) — criação PL, a EPTP não é considerada sucessora da OGMO e só poderá utilizar trabalhador portuário certificado pelo Senat — ente responsável por expedir certificado profissional previsto projeto de lei como necessário aos trabalhadores portuários). O trabalhador também poderá ser vinculado, por prazo determinado ou indeterminado, nas formas previstas na lei trabalhista, com contrato celebrado diretamente com o terminal portuário, operador portuário ou a EPTP. É o que se extrai da leitura dos artigos 101, 103 e 124 do PL.
Aos portos privados é possibilitada a contratação de mão de obra por todas as formas admitidas na legislação trabalhista, inclusive a terceirização, sendo facultativo o treinamento pelo Senat (artigo 107).
7. Breve conclusão
A análise das propostas do projeto de lei selecionadas com o intuito de estimular o debate sobre o texto leva à conclusão de que existem dois eixos principais: (1) a redefinição de competências com ênfase na descentralização, com reforço das competências da autoridade portuária e atribuição de maior relevância ao CAP, e (2) uma maior liberalização das relações jurídicas do setor portuário, tanto no que refere às relações contratuais para exploração de área, quanto em relação às relações trabalhistas, antigas aspirações do setor.
Agora é aguardar para ver qual será a sorte do projeto de lei em sua tramitação na Câmara dos Deputados e, na sequência, no Senado. Diante das diversas pressões que devem incidir sobre o PL, há que se acompanhar se e como ele avançará nas casas do Congresso e o que resistirá ao processo legislativo.
[1] Todos os documentos relativos à Comissão podem ser encontrados neste link: https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/grupos-de-trabalho/57a-legislatura/revisao-legal-exploracao-portos-instalacoes-portuarias . Acesso em 28/02/2025.
[2] Disponível em <https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2485830>. Acesso em 28/02/2025.
[3] O Tribunal de Contas da União (“TCU”) ao analisar o Decreto nº 9.048/2017 determinou que as regras de prorrogação por até 70 anos e de prorrogações sucessivas não deveriam ser aplicadas aos contratos anteriores ao referido decreto. (Acórdão 1446/2018 – Plenário).
[4] De acordo com o art. 116 do projeto de lei: “Art. 116. Ficam extintos o cadastro do trabalhador portuário e o registro do trabalhador portuário avulso no OGMO a partir da publicação desta lei. Parágrafo único. Todos os trabalhadores portuários avulsos registrados e cadastrados, a partir da vigência da presente lei, passarão a ser considerados como trabalhadores avulsos inscritos em OGMO.”
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