Tramita no STF (Supremo Tribunal Federal) o Mandado de Injunção Coletivo nº 7.490/DF, proposto em 7 de janeiro de 2025 pela Associação Yudjá Miratu da Volta Grande do Xingu e outras [1], em face do Congresso , em razão da “omissão legislativa relativa à edição de norma infraconstitucional que dê amparo à eficácia limitada dos artigos 176, §1º, e 231, §§ 3º e 6º, da Constituição Federal”.
A controvérsia envolvendo mineração em áreas ocupadas pela população indígena é antiga e decorre justamente da condição estabelecida na Constituição, de se aguardar uma regulamentação legal sobre o tema. Como bem aponta Tiago de Mattos, “a leitura dos dispositivos constitucionais que tratam da mineração em terras indígenas desmistifica a ideia de que a atividade seria proibida, a priori, em tais localidades. A interpretação do art. 176, §1º, juntamente com o art. 231, 3º, traça, na verdade, não um comando autorizativo ou proibitivo, mas uma orientação sobre as condições em que a atividade poderá se desenvolver” [2].
Vários projetos de lei sobre tema
Os debates legislativos também remontam a 1989, quando o primeiro projeto de lei sobre o tema foi apresentado na Câmara dos Deputados. O PL 1.700/1989 continha breves considerações sobre a regulamentação e foi posteriormente apensado ao PL 2.057/1991. Cita-se também o PL 4.563/1989, oriundo da mesma casa legislativa. No Senado, é possível referenciar o PL 110/1989, o PL 738/1991 e o PL 121/1995. Nenhum deles avançou de forma substancial, e o debate acabou sendo renovado com a apresentação do PL 191/2020, cuja proposição é do Poder Executivo, submetido ao Congresso Nacional.
A tramitação desse PL foi interrompida após o pedido de retirada apresentado em 30 de março de 2023, cuja exposição de motivos continha a seguinte justificativa: “O projeto de lei nº 191, de 2020, por sua vez, abre a possibilidade de presença maciça de atividades de mineração em terras indígenas, situação que seria capaz de fazer de fazer a tragédia dos Ianomâmi se repetir em muitos outros pontos do território nacional” [3]. Atualmente, há alguns outros projetos de lei mais recentes em tramitação e que buscam a regulamentação dos artigos 176, §3º e 231 da Constituição, como os PLs 278/2023, 6.050/2023, 2.303/2023, 1.654/2023, 1.570/2023, 1.331/2022, 3.240/2021, 3.112/2020 e 3.509/2015, embora não tenha havido andamentos relevantes em nenhum deles.
Alguns casos debatidos no âmbito do Poder Judiciário
No âmbito do Poder Judiciário, a situação não é diferente. Há várias discussões envolvendo exploração mineral e hidrelétrica em áreas ocupadas por indígenas, as possibilidades jurídicas e contraprestações devidas. A título de exemplo, podem ser citadas as seguintes:
- Ação Civil Pública n° 1001605-06.2017.401.3200, ajuizada pelo MPF em face da União e Funai, objetivando a declaração de ocorrência de violação de direitos fundamentais do povo Waimiri Atroari, em razão da construção da BR-174 durante a época do regime militar, e visando a condenação do Estado a adotar medidas de reparação. Em decisão liminar proferida em 01/2018, o juízo concedeu parcialmente o pedido de tutela de urgência formulado na inicial, determinando que “os requeridos se abstenham de realizar empreendimentos que sejam capazes de causar impacto em grande escala(tais como atividade de mineração e instalação de hidrelétricas) no interior do território indígena sem haver consentimento prévio e vinculante do povo Waimiri-Atroari”. Ainda não há decisão final de mérito na referida ação e as partes têm se reunido judicialmente e extrajudicialmente para solução consensual da questão, e a decisão liminar citada está vigente.
- Ação Civil Pública nº 1000580-84.2019.4.01.3200, em trâmite perante o TRF-1, em fase de apelação. Nessa ação, já houve sentença acolhendo os pedidos formulados pelo MPF, determinando-se que a ANM indefira todos os requerimentos de pesquisa e lavra que interfiram com terras indígenas no Estado do Amazonas:
Até a construção do marco legal, a resposta aos requerimentos administrativos deve ser a negativa, seja pela própria falta da lei que estabeleça as hipóteses de interesse da União na pesquisa e lavra de modo sustentável, seja porque o deferimento depende de autorização do Congresso Nacional. (…)
À luz do posicionamento da Corte Regional, as terras indígenas são áreas de proteção ambiental, nos termos da Lei nº. 9.985/2000, não podendo, como tal, se sujeitar à atividade de mineração. (…)
Ante o exposto, confirmo a liminar deferida e ACOLHO OS PEDIDOS do autor para condenar a ré na obrigação de:
a) indeferir todos os requerimentos de pesquisa ou de lavra minerais incidentes sobre terras indígenas no Estado do Amazonas, inclusive os de permissão de lavra garimpeira, tendo em vista a prática inconstitucional e ilegal de “sobrestamento” desses requerimentos, fundamentada em indevida espera por regulamentação em lei dos artigos 176, § 1º , e 231, § 3º , da Constituição Federal. Concedo o prazo de 45 dias para que o requerido cumpra a determinação;
2. se abster de proceder ao sobrestamento de futuros novos requerimentos administrativos de títulos minerários incidentes sobre terras indígenas no Estado do Amazonas, inclusive os de permissão de lavra garimpeira, a fim de prevenirem-se novos danos socioculturais às comunidades indígenas afetadas por aspirantes ao direito de preferência previsto no Código de Mineração, tendo em vista tanto a inexistência de regulamentação dos artigos 176, § 1º, e 231, § 3º, da Constituição Federal como o dever da Administração Pública Federal de responder em tempo hábil aos requerimentos que lhes são formulados, consoante Lei n. 9.784/1998;
Mandado de Injunção Coletivo nº 7.490/DF
O mandado de injunção é um remédio constitucional cabível quando falta norma regulamentadora que torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais. No caso do MI 7.490, os autores alegam que o empreendimento hidrelétrico da Usina Hidrelétrica de Belo Monte teria causado prejuízos relevantes às comunidades indígenas do entorno, além de não terem sido pagos a essas mesmas comunidades os valores devidos a título de participação nos resultados da exploração do potencial energético relativo a tal empreendimento.
Foi nesse contexto que o relator, ministro Flávio Dino, proferiu decisão liminar em 11 de março de 2025, acolhendo os pedidos liminares para reconhecer a omissão legislativa em relação: “(i) ao estabelecimento das condições específicas para desenvolvimento de pesquisa e lavra de recursos minerais, bem como para o aproveitamento dos potenciais de energia hidráulica em terras indígenas (art. 176, § 1º, CF); e (ii) ao modo de participação dos indígenas nos resultados da lavra e do aproveitamento dos recursos hídricos/potenciais energéticos (art. 231, § 3º, CF)”. Ao reconhecer tal omissão, a decisão determina que o Congresso sane a irregularidade legislativa em um prazo de até 24 meses.
Além disso, a relatoria determinou que, enquanto essa regulamentação não acontece, os indígenas afetados pelo empreendimento hidrelétrico da Usina Hidrelétrica de Belo Monte devem receber 100% do valor repassado à União a título de compensação financeira pela utilização dos recursos hídricos, sendo que o modo de distribuição e repasse aos indígenas deve ser estabelecido, conjuntamente, pelas associações autoras do mandado de injunção, ministérios envolvidos e MPF, à vista do grau de impacto em cada comunidade.
O ministro Flávio Dino atribuiu eficácia erga omnes a essa decisão, de modo que enquanto pendente a regulamentação do tema, as condições específicas para eventual novo aproveitamento dos potenciais energéticos de recursos hídricos em terras indígenas e a forma de pagamento da participação dos indígenas nos resultados de tal atividade (qualquer que seja o empreendimento) devem observar os requisitos estabelecidos na decisão para o caso concreto de Belo Monte.
Relação do MI 7.490/DF com as discussões envolvendo o Marco Temporal das Terras Indígenas
O Marco Temporal das Terras Indígenas é uma discussão que vem sendo travada no âmbito do STF, em decorrência do Recurso Extraordinário 1.017.365, cuja relatoria é do ministro Edson Fachin. O pedido deduzido no referido caso é de que os povos indígenas teriam direito de ocupar apenas as terras que ocupavam ou já disputavam em 5 de outubro de 1988, data de promulgação da Constituição. Todavia, a tese vencedora no julgamento no Tema 1.031 foi no sentido de que o direito desses povos sobre as terras tradicionalmente ocupadas é anterior à criação do Estado brasileiro, cabendo a este apenas demarcar e declarar os limites territoriais [4].
Em contraposição a esse entendimento do STF, o Congresso aprovou, em outubro de 2023, a Lei nº 14.701 [5]. A redação originária da lei acolhia a tese do marco legal, o que foi vetado pela Presidência da República. Todavia, o veto foi derrubado pelo Congresso, de forma que, a redação dada ao artigo 4º da referida lei retoma a teoria do marco legal, entendendo que, as terras tradicionalmente ocupadas pelos indígenas seriam apenas aquelas que, na data da promulgação da CR/88, cumprissem, simultaneamente os seguintes requisitos legais:
I – habitadas por eles em caráter permanente;
II – utilizadas para suas atividades produtivas;
III – imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários a seu bem-estar;
IV – necessárias à sua reprodução física e cultural, segundo seus usos, costumes e tradições.
Há, ainda, uma vedação expressa, retomada no artigo 13 da mesma lei, de que as terras indígenas já demarcadas sejam ampliadas.
Embora a constitucionalidade da Lei nº 14.701/2023 esteja sendo questionada em várias ações constitucionais (Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC) 87, das Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) 7.582, 7.583 e 7.586 e da Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO) 86), sua vigência continua mantida com a redação dada após a derrubada dos vetos da Presidência da República pelo Congresso.
A relatoria das referidas ações do ministro Gilmar Mendes determinou a suspensão de todos os processos judiciais que discutam, no âmbito do Poder Judiciário, a constitucionalidade da Lei 14.701/2023. Além disso, em fevereiro de 2025, o ministro propôs algumas alterações na redação dessa lei, o que ainda está sendo debatido, inclusive no âmbito das referidas ações constitucionais[6].
A tese do Marco Temporal das Terras Indígenas conversa diretamente com as questões relacionadas à regulamentação das atividades minerárias e hidrelétricas em territórios indígenas, já que há vários deles que não se enquadram no que, hoje, é exigido pela Lei nº 14.701/2023 para se considerar terras tradicionalmente ocupadas e, portanto, hábeis a legitimar a população nela inserida a receber os valores a título de participação nas atividades econômicas ali desenvolvidas.
Notas conclusivas
A regulamentação dos artigos 176, §3º e 231 da Constituição parece ganhar força no âmbito do STF e das Casas Legislativas, muito impulsionado pelas recentes decisões envolvendo esse tema e também pela questão do Marco Temporal das Terras Indígenas. Esses dois temas são diretamente relacionados, especialmente porque, além dos impactos sociais, culturais, históricos e financeiros, especialmente para o setor mineral, há ainda a possibilidade de perda dos ativos minerários que venham a interferir ou que já interfiram com terras tradicionalmente ocupadas (as reconhecidas e aquelas que venham a ser demarcadas, a partir do que a Lei nº 14.701/2023 vier a dispor, se for alterada). Para quem possui direitos minerários situados no Estado do Amazonas, esse risco já é real e concreto, fruto da já referenciada sentença proferida na Ação Civil Pública nº 1000580-84.2019.4.01.3200.
Dada a sensibilidade e complexidade que a matéria ganhou nos últimos anos, espera-se, ainda, um longo espaço de debates e interações institucionais, até se alcançar uma estabilização dos entendimentos legislativos e judiciais a respeito desse tema.
[1] Associação Indígena Juruna Unidos da Volta Grande do Xingu, Associação Indígena Korina Juruna da Aldeia Paquiçamba, Associação Indígena Arara Unidos da Volta Grande do Xingu, Associação Resistência Indígena Arara do Maia, Associação Bebô Xikrin do Bacajá – ABEX e a Associação Indígena Berê Xikrin da TI Bacajá.
[2] Nesse sentido: SILVA, Tiago de Mattos. A regulação da mineração em terras indígenas no Brasil: contribuições jurídicas e regulatórias às propostas de efetivação do comando constitucional – do projeto de lei nº 1.700/1989 ao projeto de lei nº 191/2020. In BRANT, Leonardo Nemer Caldeira; SILVA, Tiago de Mattos (orgs.). Mineração em terras indígenas na América Latina: desenvolvimento e meio ambiente. Belo Horizonte, 2020, p. 166
[3] Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=2254208&filename=Tramitacao-PL%20191/2020. Acesso em 12 mar. 2025.
[4] Sobre esse julgamento: STF afasta tese do marco temporal de terras indígenas. Acesso em 12 mar. 2025.
[5] Sobre o tema: Sancionada a Lei n° 14.701 de 20 de outubro de 2023 – William Freire. Acesso em 12 mar. 2025
[6] Mais detalhes sobre essa frente de debate em: Proposta de Gilmar Mendes para terras indígenas prevê pesquisa e exploração mineral. Acesso em 12 de mar. 25
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