Avaliação atuarial e reforma do regime próprio de previdência social do município

É comum que o Poder Executivo municipal encaminhe à Câmara de Vereadores, no início do ano civil, propostas de reforma do Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) do município. Essas propostas geralmente buscam alterar as regras relativas aos benefícios previdenciários, bem como às contribuições devidas pelos segurados e pelo ente federativo. Sem dúvida, trata-se de uma prerrogativa do prefeito.

Marcelo Camargo/Agência Brasil

No entanto, tais propostas são irregulares quando apresentadas sem o devido embasamento na avaliação atuarial posicionada na data-focal de 31 de dezembro do ano imediatamente anterior. A irregularidade é mais evidente quando, na data em que o Legislativo apreciar o projeto de reforma previdenciária, ainda não estiver disponível a avaliação atuarial do RPPS posicionada em 31 de dezembro do ano anterior. De fato, a legislação vigente prevê que os ajustes necessários nas contribuições e nos benefícios sejam realizados de acordo com tal avaliação atuarial. Nesses casos, o Legislativo municipal deve rejeitá-las antes mesmo de analisar o mérito das alterações legislativas nelas contidas, conforme será explicado neste artigo.

Análise

A Emenda Constitucional nº 103/2019 referendou a Lei Federal nº 9.717/1998 (também conhecida como “Lei Geral dos Regimes Próprios”) como lei complementar aplicável aos RPPS de todos os entes federativos, a saber:

Emenda Constitucional nº 103/2019

“Art. 9º Até que entre em vigor lei complementar que discipline o § 22 do art. 40 da Constituição Federal, aplicam-se aos regimes próprios de previdência social o disposto na Lei nº 9.717, de 27 de novembro de 1998, e o disposto neste artigo.”

A Lei nº 9.717/1998 determina que os Regimes Próprios sejam organizados e geridos de modo a garantir o equilíbrio financeiro e atuarial. Para tanto, em particular, é exigida a realização de avaliações atuariais anuais. Veja-se:

Lei Federal nº 9.717/1998

“Art. 1º Os regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal deverão ser organizados, baseados em normas gerais de contabilidade e atuária, de modo a garantir o seu equilíbrio financeiro e atuarial, observados os seguintes critérios:

I – Realização de avaliação atuarial inicial e em cada balanço, utilizando-se parâmetros gerais, para a organização e revisão do plano de custeio e benefícios.

Art. 5º Os regimes próprios de previdência social deverão realizar avaliação atuarial inicial e em cada balanço anual, na forma da legislação e normas aplicáveis, promovendo os ajustes necessários nas contribuições e nos benefícios, com vistas à manutenção de seu equilíbrio financeiro e atuarial.”

A Portaria MPT nº 1.467, de 02 de junho de 2022, traz as diretrizes gerais para organização e funcionamento dos RPPS dos servidores públicos dos entes federativos, em cumprimento à Lei nº 9.717/1998, aos artigos 1º e 2º da Lei nº 10.887/2004 e à Emenda Constitucional nº 103/2019. Em particular, explicita que a avaliação atuarial deve indicar o valor do custo, as necessidades de custeio e o resultado atuarial. A saber:

“Art. 48. As avaliações atuariais indicarão os valores dos custos, dos compromissos futuros do plano de benefícios do RPPS, suas necessidades de custeio e o resultado atuarial.”

A Portaria MPT nº 1.467/2022 define, em seus anexos, os conceitos de “avaliação atuarial” e “resultado atuarial”, a saber:  

“VII – Avaliação atuarial: documento elaborado por atuário, em conformidade com as bases técnicas estabelecidas para o plano de benefícios do RPPS, que caracteriza a massa de segurados e beneficiários e a base cadastral utilizada, discrimina os encargos, estima os recursos necessários e as alíquotas de contribuição normal e suplementar do plano de custeio de equilíbrio para todos os benefícios do plano, apresenta os montantes dos fundos de natureza atuarial, das reservas técnicas e provisões matemáticas a contabilizar, o fluxo atuarial e as projeções atuariais exigidas pela legislação pertinente e contém parecer atuarial conclusivo relativo à solvência e liquidez do plano de benefícios.”

“XLI – Resultado atuarial: resultado apurado por meio do confronto entre o somatório dos ativos garantidores dos compromissos do plano de benefícios com os valores atuais do fluxo de contribuições futuras, do fluxo dos valores líquidos da compensação financeira a receber, menos o somatório dos valores atuais dos fluxos futuros de pagamento dos benefícios do plano de benefícios, sendo superavitário, caso as receitas superem as despesas, e deficitário, em caso contrário.”

Em outras palavras, a “organização e revisão do plano de custeio e benefícios” do RPPS não pode estar fundamentada apenas na vontade política do Poder Executivo e do Poder Legislativo do ente federativo, mas requer também o embasamento técnico fornecido pela avaliação atuarial. Essa, inclusive, deve estar devidamente atualizada, ou seja, deve ter sido realizada com as informações e as estimativas posicionadas em 31 de dezembro do exercício anterior.

Spacca

Essa exigência se justifica plenamente, pois a avaliação atuarial de um RPPS não tem validade indefinida, estando condicionada a três bases que se modificam ao longo do tempo:

(a) Base normativa: composta pela legislação aplicável, que pode sofrer alterações a qualquer momento;

(b) Base cadastral: que registra informações dos segurados e seus dependentes, impactando diretamente os direitos e obrigações previdenciárias;

(c) Base atuarial: constituída por hipóteses e premissas atuariais, que incluem estimativas de variáveis futuras, como expectativa de vida, inflação, crescimento das remunerações e projeções de rentabilidade dos recursos previdenciários, dentre outras.

Assim, o resultado atuarial de um exercício nunca é idêntico ao do exercício anterior, reforçando a necessidade de realizar anualmente nova avaliação atuarial que forneça o embasamento técnico para quaisquer alterações de benefícios e contribuições do RPPS e outros atos de gestão dos administradores do sistema previdenciário.

O artigo 9º da Emenda Constitucional 103/2019 introduziu a exigência de que as alíquotas contributivas aplicáveis aos servidores em atividade e aos aposentados e pensionistas do RPPS municipal não sejam inferiores às alíquotas contributivas dos servidores federais vinculados ao RPPS da União, sempre que o RPPS municipal registrar déficit atuarial.

Emenda Constitucional nº 103/2019

“Art. 9º (…)

§4º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios não poderão estabelecer alíquota inferior à da contribuição dos servidores da União, exceto se demonstrado que o respectivo regime próprio de previdência social não possui déficit atuarial a ser equacionado, hipótese em que a alíquota não poderá ser inferior às alíquotas aplicáveis ao Regime Geral de Previdência Social.”

Na maioria dos casos, com base nessa exigência, os municípios com RPPS atuarialmente deficitário vêm aplicando para os servidores a alíquota contributiva linear de 14,0%, que implica contribuições previdenciárias muitos superiores às que eles pagariam se fossem inscritos no Regime Geral de Previdência Social (RGPS). Considere-se, por exemplo, o servidor em atividade cuja remuneração mensal seja de R$ 5 mil. A contribuição dele para o RPPS, calculada pela alíquota linear de 14%, é de R$ 700 mensais. Se fosse calculada de acordo com as alíquotas progressivas do RGPS, seria de R$ 509,60. A diferença é de R$ 190,40 por mês e de R$ 2.475,20 por ano.

Ainda, a Emenda Constitucional 103 alterou o artigo 149 da Constituição Federal, facultando a redefinição da base de incidência das contribuições dos aposentados e pensionistas do RPPS municipal, sempre que houver déficit atuarial. Nessa hipótese, a base de cálculo pode ser ampliada, deixando de ser a parcela do benefício que exceder o valor máximo dos benefícios do RGPS (R$ 8.157,41 em 2025), podendo chegar até a parcela que superar o salário-mínimo (R$ 1.518, em 2025).

Constituição

“Art. 149 (…)

§1º-A. Quando houver déficit atuarial, a contribuição ordinária dos aposentados e pensionistas poderá incidir sobre o valor dos proventos de aposentadoria e de pensões que supere o salário-mínimo.”

A ampliação da base de incidência da contribuição de aposentados e pensionistas significa, na prática, reduzir o valor do benefício concedido. De fato, a contribuição para o RPPS de quem já estiver recebendo aposentadoria ou pensão por morte foi uma forma ‘criativa’ encontrada pelo legislador para não respeitar o princípio de irredutibilidade do benefício previdenciário.

Considere-se, por exemplo, o aposentado recebedor do provento de R$ 5 mil mensais. Antes da Emenda Constitucional 103, ele não contribuía para o RPPS. A depender da alteração da lei municipal (supondo que, hoje, a alíquota seja de 14% e a contribuição incida sobre a parcela superior ao salário-mínimo) ele paga uma contribuição mensal de R$ 487,48, tendo sofrido a redução de 9,75% do provento. A perda do aposentado chega a R$ 6.337,24 por ano.

É evidente que, partir da Emenda Constitucional 103, a existência de déficit atuarial do RPPS municipal implica ônus pesados para os servidores. Também por isso, o déficit atuarial não pode ser presumido pelos poderes municipais, mas apurado pela avaliação atuarial atualizada.

Conclusão

Uma proposta de reforma previdenciária do RPPS municipal que não seja formulada com base na avaliação atuarial elaborada a partir das informações e estimativas posicionadas em 31 de dezembro do exercício anterior descumpre os requisitos da Lei Federal nº 9.717/1998 e, portanto, configura-se como irregular.

Compete ao Legislativo municipal reconhecer essa irregularidade em eventuais propostas de reforma e devolvê-las ao Poder Executivo, antes mesmo de qualquer análise de mérito.

Entretanto, diante da reconhecida ineficiência da fiscalização exercida pelo Ministério da Previdência sobre os Regimes Próprios de municípios, vale lembrar que cabe aos servidores públicos e seus representantes o acionamento do Poder Judiciário, sempre que leis aprovadas em âmbito municipal não observarem os requisitos legais aplicáveis.