O Projeto de Lei nº 2.338/2023 representa um avanço notável ao estabelecer fundamentos, princípios e um sistema de governança baseado em riscos para a inteligência artificial (IA) no Brasil. O texto busca alinhar o país às tendências regulatórias internacionais, respondendo a uma realidade em que a tecnologia passa a desempenhar papel significativo em decisões públicas e privadas.
Ainda assim, o texto do projeto convida a uma reflexão mais atenta sobre o papel do Poder Público — especialmente no nível municipal — e sobre aspectos estruturais relevantes, como a portabilidade de dados, a interoperabilidade de sistemas e a cooperação federativa. Sem o devido enfrentamento dessas dimensões, há o risco de que o marco legal assuma um viés excessivamente centralizador, normativamente abstrato e desconectado da realidade cotidiana da administração pública, notadamente a local.
Além disso, o avanço da IA na esfera pública impõe um desafio delicado e urgente: como equilibrar o dever de transparência com a proteção legítima de segredos comerciais? A ausência de critérios claros e de procedimentos para a ponderação entre esses interesses pode permitir que a prerrogativa do sigilo se sobreponha sistematicamente ao dever de transparência.
Esses desafios não são meramente acessórios, mas estruturantes para a construção de um ecossistema de inteligência artificial que seja ético, democrático e sensível às especificidades do contexto brasileiro. São essas as questões que nos propomos a analisar neste artigo, a partir de uma abordagem propositiva sobre o Projeto de Lei nº 2.338/2023.
Dimensão municipal e o federalismo digital
O debate sobre a regulação da IA no Brasil não pode, sob pena de se tornar incompleto e ineficaz, negligenciar a dimensão federativa e o papel central dos municípios. São os governos locais os responsáveis diretos pela prestação da vasta maioria dos serviços públicos que impactam o cotidiano dos cidadãos — da saúde à educação, do transporte à segurança urbana.
A emergência das chamadas “cidades inteligentes”, implementação de sensores, câmeras de reconhecimento facial e algoritmos de decisão em espaços públicos levantam questões críticas sobre privacidade, vigilância, autonomia e equidade, que precisam ser endereçadas com a sensibilidade e o conhecimento das particularidades dos Municípios.
O PL nº 2.338/2023, ao prever a criação de um Sistema Nacional de Regulação e Governança de Inteligência Artificial (SIA), coordenado por uma autoridade de âmbito federal, acerta ao buscar a harmonização normativa. Contudo, é imperativo que esse marco legal federal não apenas permita, mas ativamente fomente e capacite a governança local.
Tensão entre transparência e segredo comercial
Uma análise detida do texto do PL 2.338/2023 revela uma preocupação recorrente com a proteção dos segredos de negócio. Dispositivos como o artigo 3º, VI, o artigo 6º, § 1º, o artigo 18, e notavelmente os artigos que tratam da avaliação de impacto algorítmico (artigo 28) e da base de dados pública (artigo 44), invariavelmente condicionam os deveres de transparência, informação e explicação à observância do “segredo comercial e industrial”.
Embora a proteção à propriedade intelectual e aos segredos de negócio seja um incentivo legítimo à inovação, a forma como é tratada no Projeto de Lei pode gerar uma assimetria perigosa. O texto, em sua redação atual, estabelece a transparência como regra, mas confere ao segredo comercial um poder de exceção sem, todavia, definir seus contornos ou prever mecanismos de mediação.
O ponto crítico reside na vagueza do que constitui, no contexto de um sistema de IA, um “segredo comercial e industrial”. A experiência internacional, como documentado por Brauneis e Goodman [1], demonstra que, na ausência de balizas legais precisas, entidades privadas e mesmo órgãos públicos tendem a fazer uma interpretação excessivamente ampla do sigilo, frustrando o acesso público a informações essenciais.
Um sistema de IA não é uma entidade monolítica e secreta. Conforme aponta Mylly [2], na análise do arcabouço europeu, tais sistemas são frequentemente construídos a partir de componentes de conhecimento comum: ciência básica, módulos de software de código aberto, dados de fontes públicas e padrões técnicos abertos. O verdadeiro segredo, quando existente, tende a residir em aspectos muito específicos da implementação, na combinação particular dos elementos, ou em um componente genuinamente inovador, e não na arquitetura geral, nos dados de treinamento ou na lógica de funcionamento do sistema.
A ausência de distinções mais claras no PL 2.338/2023 pode abrir espaço para que a totalidade de um sistema de IA seja protegida sob a justificativa do sigilo, o que tende a enfraquecer, na prática, tanto a transparência pública quanto os direitos à informação e à explicação — elementos fundamentais para o controle social e para o exercício do contraditório pelos cidadãos afetados. Adicionalmente, o projeto não enfrenta o que Brauneis e Goodman [3] identificam como um obstáculo talvez ainda maior à transparência: o vazio documental.
Muitas vezes, a informação não é transparente simplesmente porque não foi registrada de forma sistemática. Decisões cruciais sobre o design do modelo, as fontes de dados, os critérios de ponderação e os testes de validação são tomadas informalmente durante o processo de desenvolvimento e não são documentadas. Sem a criação compulsória de registros adequados, especialmente nos processos de contratação pública, o direito à transparência torna-se inócuo, pois não há o que ser publicizado. Portanto, é imperativo que o marco legal não apenas equilibre o sigilo e a transparência, mas também institua um dever ativo de documentação por parte dos agentes de IA.
Portabilidade de dados e interoperabilidade
O artigo 22 do PL estabelece que o poder público deve garantir “o acesso aos bancos de dados e a plena portabilidade de dados [4] dos cidadãos brasileiros e da gestão pública”. Essa diretriz normativa insere, de forma expressa, a temática da portabilidade de dados no contexto da regulação da IA no Brasil.
A portabilidade de dados, aliada à padronização de sistemas — também prevista no artigo 22, inciso II —, constitui um instrumento estratégico para evitar a dependência tecnológica de fornecedores específicos (vendor lock-in). Tal dependência pode gerar custos elevados à Administração Pública, dificultar a interoperabilidade entre sistemas e, sobretudo, comprometer a soberania estatal sobre seus próprios dados e infraestrutura digital.
Além dos benefícios operacionais, a portabilidade também reforça a autodeterminação informativa dos titulares de dados e dos cidadãos em geral, ao ampliar seu controle sobre as informações que lhes dizem respeito. Trata-se, portanto, de um mecanismo que promove simultaneamente a eficiência administrativa e a proteção de direitos fundamentais no ambiente digital.
No entanto, para que esse potencial se concretize, será indispensável o estabelecimento de parâmetros técnicos e jurídicos que orientem sua implementação prática. Sem diretrizes claras, a portabilidade corre o risco de permanecer como um ideal normativo pouco efetivo, especialmente diante da complexidade dos sistemas públicos e da diversidade de suas bases de dados.
Cooperação federativa
Uma regulação eficaz não pode se limitar a impor obrigações. É preciso criar as condições para seu cumprimento. A grande maioria dos municípios brasileiros carece de recursos técnicos, humanos e financeiros para avaliar, licitar, contratar e fiscalizar sistemas de IA complexos, cenário que pode se agravar com a reforma tributária. Deve-se pensar em instrumentos adequados que prevejam mecanismos de assistência financeira e técnica e transferência de tecnologia da União para os demais entes federativos.
É necessário pontuar as necessidades concretas dos municípios e propor a criação de estruturas de apoio, como laboratórios de avaliação de IA, centrais de compras especializadas e programas de capacitação para servidores públicos, garantindo que os benefícios da inteligência artificial não se concentrem apenas nos grandes centros urbanos e que a inovação seja disseminada de forma equitativa por todo o território nacional.
Cidades inteligentes: laboratório da governança algorítmica
O conceito de “cidades inteligentes” representa a materialização mais tangível da governança algorítmica. É no espaço urbano que a IA se manifesta de forma mais direta na vida dos cidadãos: por meio de sensores de tráfego que gerenciam a mobilidade, câmeras de reconhecimento facial que monitoram a segurança pública, sistemas que otimizam a coleta de resíduos e algoritmos que auxiliam na distribuição de serviços sociais.
O relatório da OCDE [5] sobre tendências em inovação governamental destaca justamente o potencial dessas tecnologias para a criação de serviços públicos mais eficientes e centrados no ser humano. Contudo, essa mesma proximidade com o cidadão intensifica os riscos associados à opacidade.
Nesse contexto, a experiência de Amsterdã surge como um paradigma de equilíbrio e pragmatismo. A cidade holandesa focou-se em um pilar fundamental da transparência: saber o quê, onde, por quem e para quê os dados estão sendo coletados no espaço público.
A criação de um registro público e obrigatório de todos os sistemas de sensores e coleta de dados, aplicável tanto a entidades públicas quanto privadas (exceto em situações específicas como uso doméstico ou para manutenção da ordem pública), estabeleceu uma base de conhecimento essencial para o controle social [6].
O PL 2.338/2023, com seu foco na estruturação de um Sistema Nacional de Regulação (SIA) coordenado por uma autoridade federal, corre o risco de negligenciar a importância da governança no nível local. O marco nacional e geral deve, portanto, não apenas permitir, mas ativamente incentivar e prover as ferramentas para que os Municípios exerçam sua competência e implementem seus próprios mecanismos de transparência alinhados a um padrão nacional [7].
Considerações finais
Como discutido neste artigo, os municípios têm um papel estratégico na aplicação prática da IA, especialmente no contexto das cidades inteligentes, onde os sistemas algorítmicos afetam diretamente o cotidiano da população. Ignorar ou subestimar essa dimensão é comprometer a efetividade da regulação desde sua origem.
É preciso, portanto, fomentar a governança municipal por meio de mecanismos claros de cooperação federativa, assistência técnica e capacitação estruturada, permitindo que a inovação tecnológica alcance todos os territórios de forma equitativa, transparente e responsável.
___________________________________________
[1] BRAUNEIS, Robert; GOODMAN, Ellen (2018). Algorithmic Transparency for the Smart City. 20 Yale J. of Law & Tech. 103.
[2] Mylly, UM (2023). Transparent AI? Navigating Between Rules on Trade Secrets and Access to Information. IIC 54, 1013–1043.
[3] BRAUNEIS, Robert; GOODMAN, Ellen (2018). Algorithmic Transparency for the Smart City. 20 Yale J. of Law & Tech. 103.
[4] CRAVO, Daniela. Direito à Portabilidade de Dados, ed.1. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2018, p.194.
[5] ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT. OECD Public Governance Reviews: Global Trends in Government Innovation 2024 – Fostering Human-Centred Public Services. Paris: OECD Publishing, 2024.
[7] Segundo Danilo Doneda, “há uma vocação concreta de que a regulação de natureza municipal possa ser muito relevante para estipular limites e obrigações na utilização de sistemas que coletam dados pessoais por entes municipais, em espaços públicos, em serviços concedidos e outras situações nas quais seja necessária a garantia dos direitos do cidadão sobre seus dados”. DONEDA, Danilo. Um panorama de proteção de dados para as cidades inteligentes. Jota, 2018.
Seja o primeiro a comentar.
Você precisa estar logado para enviar um comentário.
Fazer login