Conciliação no STF: avanço democrático ou ameaça à função contramajoritária?

Supremo que não é mais o mesmo?

Agência Brasil

O Supremo Tribunal Federal ocupa, desde a Constituição de 1988, uma posição central no desenho institucional brasileiro. A Carta de 1988 deu à Corte não apenas o poder de julgar, mas de deliberar sobre os grandes rumos da vida democrática, colocando-a no centro de um sistema de controle de constitucionalidade que ganhou contornos próprios e expressivos.

Com instrumentos como as Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) e, posteriormente, as Ações Declaratórias de Constitucionalidade (ADCs), o Supremo assumiu a missão de guardar a Constituição de forma mais ativa e abrangente. [1] A Emenda Constitucional nº 3, de 1993, e a Lei nº 9.868/1999 foram marcos nesse processo, estruturando procedimentos e reforçando a ideia de que a Corte é, ao mesmo tempo, juiz de casos e árbitro do próprio sistema constitucional.

Esse protagonismo trouxe legitimidade, mas também responsabilidade. Ao julgar casos de enorme repercussão, o STF passou a desempenhar não apenas o papel de guardião da Constituição, mas de verdadeiro ator político-institucional, cujas decisões repercutem para muito além do processo que as originou.

Nusol e o novo ‘Supremo do diálogo’

Primeiro, veio a criação do Centro de Mediação e Conciliação (CMC), pela Resolução nº 697/2020, durante a presidência do ministro Dias Toffoli — um marco inicial, ainda tímido, que abriu as portas do STF para a mediação.

Depois, em 2022, a Corte avançou mais dois passos: a Resolução nº 775/2022, voltada à cooperação judiciária nacional no âmbito do Supremo, e a Resolução nº 790/2022, sob a presidência da ministra Rosa Weber, que criou o Centro de Soluções Alternativas de Litígios (Cesal), incorporando de vez a lógica do diálogo institucional ao tribunal.

Por fim, já sob a presidência do ministro Luís Roberto Barroso, o movimento atingiu seu ponto mais explícito com o Ato Regulamentar nº 27/2023, que instituiu o Núcleo de Solução Consensual de Conflitos (Nusol), consolidando a ideia de que o STF não quer apenas julgar, mas negociar, mediar e construir soluções dialogadas.

Essa arquitetura inovadora tem um objetivo claro: inserir o STF em uma lógica de solução de conflitos mais dialogada, em que a Corte não é apenas o “legislador negativo”, expressão clássica para designar o papel de invalidar leis inconstitucionais, mas também um espaço de composição e mediação. [2]

Para muitos, é um sopro de modernidade: temas estruturais e federativos, muitas vezes paralisados por disputas infindáveis, poderiam ser destravados com a mão invisível do diálogo, sem necessidade de decisões monocráticas duras ou longos acórdãos que se arrastam na prática.

Mas o movimento não passou incólume à crítica: até onde um Supremo mediador não se transforma em um Supremo omisso?

Entre o acordo e a Constituição: tensões de um novo modelo

À primeira vista, pode soar estranho falar em conciliação no âmbito do controle abstrato de constitucionalidade. Afinal, ADIs e ADCs existem para dizer, de forma clara, se uma lei está ou não em harmonia com a Constituição. Como “negociar” a validade de uma norma?

Spacca

No entanto, é exatamente esse o ponto em que o Nusol inova — e provoca: ao incorporar mecanismos de conciliação, o STF traz para dentro do seu funcionamento a lógica da mediação, criando um espaço para que temas tradicionalmente tratados como abstrações jurídicas ganhem concretude.

A doutrina tem visto nisso uma verdadeira mudança de paradigma. Abboud, por exemplo, aponta que a sociedade contemporânea, marcada por conflitos intensos e pela judicialização de temas tecnológicos e sociais, exige “soluções dialogadas e conciliatórias com a sociedade civil e os demais Poderes”. [3]

Essa visão sugere um Supremo menos rígido, capaz de buscar soluções que contemplem múltiplos atores, de governos estaduais a comunidades afetadas por políticas públicas — antes de emitir um veredito final.

Mas há uma questão central: quem ganha e quem perde com essa conciliação?

Assimetria e risco de enfraquecer direitos fundamentais

A conciliação parte de uma premissa básica: que as partes em conflito têm condições simétricas para negociar. [4] Isso é verdadeiro em um litígio privado, mas raramente é real quando o assunto é a Constituição.

Quando o STF tenta mediar um conflito entre um ente federativo poderoso e uma comunidade indígena vulnerável, por exemplo, a ideia de “encontrar um meio-termo” pode se transformar, na prática, em renúncia de direitos fundamentais.

O caso do Marco Temporal é ilustrativo: como conciliar direitos indígenas historicamente reconhecidos com pressões políticas e econômicas imediatas? Um acordo, nesses termos, poderia enfraquecer garantias constitucionais e abandonar a promessa de um julgamento firme e vinculante. [5]

Como já advertiu Conrado Hubner: “se a definição do conteúdo de um direito fundamental vai para a mesa de conciliação, já não é mais direito fundamental, mas outra coisa.” [6]

Função contramajoritária sob ameaça?

O STF tem, em uma democracia, um papel fundamental: proteger direitos mesmo contra a vontade da maioria. É o que chamamos de função contramajoritária. [7] Esse é o ponto em que a conciliação desperta maior desconfiança: até que ponto buscar o consenso não acaba diluindo essa função?

Ao reduzir decisões de enorme impacto a arranjos entre partes, a Corte corre o risco de favorecer quem tem mais voz e articulação política — grandes corporações, entes federativos, grupos econômicos, em detrimento de minorias e da população desorganizada.

Em um país com desigualdades históricas, isso pode significar que o “acordo possível” se torna, para muitos, um “acordo injusto”.

STF tem estrutura para mediar?

Há também uma questão prática e institucional: o STF sabe mediar?

A lógica da mediação envolve escuta ativa, construção conjunta de soluções, linguagem de facilitação. Mas o Supremo é um tribunal formado para litigar, para decidir, para firmar precedentes. Seus ministros têm longa experiência jurídica, mas não necessariamente formação em práticas consensuais.

Sem estrutura, treinamento e protocolos adequados, há o risco de a mediação no STF ser apenas uma retórica de apaziguamento, e não um verdadeiro método de solução de conflitos.

Mais do que isso: ao “sentar à mesa” para negociar, o STF corre o risco de substituir a vontade da Constituição pela vontade do acordo, algo para o qual a própria Constituição não conferiu mandato.

Limites do consenso

A adoção de métodos consensuais no STF pode, em certos contextos, servir como ferramenta útil de gestão de litígios estruturais, como disputas federativas e questões administrativas complexas.

Mas há limites claros: não se negocia o núcleo dos direitos fundamentais; não se renuncia à função contramajoritária; não se transforma a Corte em um “balcão de acordos”.

Quando a conciliação vira a regra, o Supremo deixa de dizer o direito para tentar “apaziguar os ânimos”. E isso, em temas como meio ambiente, saúde, direitos civis ou indígenas, pode significar relativizar a Constituição em nome de uma paz aparente.

Diálogo sim, abdicação não

A criação do Nusol e a abertura do STF à conciliação representam um experimento institucional ousado. De um lado, a iniciativa pode modernizar a jurisdição constitucional, tornando-a mais dialógica e menos impositiva. De outro, pode gerar efeitos colaterais profundos, como o enfraquecimento de direitos, a desresponsabilização do Estado e o esvaziamento da função contramajoritária.

E os testes concretos para essa aposta conciliatória já foram feitos. Recentemente, a audiência de conciliação sobre os decretos do IOF, sob condução do ministro Alexandre de Moraes, terminou sem acordo. Apesar das tentativas do relator de buscar concessões recíprocas, representantes do Executivo, do Congresso, de partidos e de órgãos de controle preferiram aguardar a decisão do STF.

O impasse manteve a tensão entre os Poderes, e coube ao Supremo dar a palavra final na disputa, reafirmando seu papel de guardião constitucional, mesmo diante de um cenário de diálogo frustrado.

Além desse, há uma lista crescente de casos em que a consensualidade está sendo tentada, seja em ADIs, ADPFs, ADCs etc.

Esses exemplos mostram que a conciliação está deixando de ser retórica para se tornar prática corrente na pauta do STF. Mas também deixam claro um ponto essencial: nem toda controvérsia constitucional comporta solução consensual. Não se negocia a constitucionalidade de uma norma, nem se “transaciona” um direito fundamental.

A mediação, nesse sentido, pode ser vista como uma estratégia de gestão institucional, em que, nos períodos de crise e pressões, a jurisdição constitucional não sai a mesma. Em sentido quase darwiniano, a jurisdição se adapta para sobreviver, conservando em seu gene institucional o aprendizado das experiências de ameaça, embora devendo, para regenerar-se, não se degenerar. [8]

O desafio está em encontrar um equilíbrio: usar a conciliação como ferramenta, e não como substituto da jurisdição constitucional. O Supremo pode — e talvez deva — dialogar mais, cooperar mais, buscar soluções negociadas em certos litígios.

Mas não pode renunciar ao que o define: ser o guardião intransigente da Constituição. Porque, no fim, a sociedade pode até aceitar acordos em muitos campos, mas espera do STF, acima de tudo, uma coisa que não se negocia: a defesa firme e inequívoca dos direitos fundamentais.

[1] MENDES, Gilmar Ferreira. Controle de Constitucionalidade e Processo de Deliberação: Legitimidade, transparência e segurança jurídica nas decisões das cortes supremas. Observatório Da Jurisdição Constitucional, 1. Disponível aqui

[2] VITA, Marcos Vinicius. O acordo na jurisdição constitucional. 1. Ed. – Brasília. Amanuense: 2025, p 11.

[3] ABBOUD, Georges. Acordos no Supremo são bons, e eu posso provar. Consultor Jurídico. 2024. Disponível aqui

[4] BEDÊ JÚNIOR, Américo; CHMATALIK, Cristiane Conde. Conciliação – as técnicas de negociação e a nova política judiciária instituída pelo novo CPC na Justiça Federal. In: ZANETI JR., Hermes; CABRAL, Trícia Navarro Xavier (org.). Justiça multiportas: mediação, conciliação, arbitragem e outros meios de solução adequada para conflitos. Salvador: Juspodivm, 2016. (Coleção Grandes temas do novo CPC, v. 9).

[5] Sobre este caso, aponta Oscar Vilhena que “ao permitir a flexibilização dos direitos dos povos indígenas estabelecidos pela Constituição, ratificados pelo plenário do STF, a decisão do decano do Supremo abre um perigosíssimo precedente para a flexibilização de outros direitos previstos na Constituição. Se prevalecer essa lógica, nossos direitos mais fundamentais ficarão vulneráveis aos interesses mais mesquinhos daqueles que detém poder.” In VIEIRA, Oscar Vilhena. O grande bazar de direitos. Folha de S.Paulo. 2024. Disponível aqui.

[6] MENDES. Conrado Hubner. Quer negociar seu direito comigo? STF tenta transformar direito fundamental indígena em escambo. Folha de S.Paulo. 2024. Disponível aqui.

[7] J. J. Gomes Canotilho. Direito Constitucional e Teoria da Constituição, Editora Almedina, 1997, p. 1276

[8] NÓBREGA, Guilherme Pupe da. Jurisdição constitucional líquida e consequencialismo democrático. Os desafios que demandam adaptações e modelos flexíveis. Jota. 2024. Disponível aqui.