O que revela o novo leilão bilionário da Operação Urbana Consorciada Faria Lima

Uma notícia recente oriunda da Prefeitura de São Paulo repercute intensamente entre os múltiplos atores urbanos — sejam públicos ou privados, da favela à academia — em razão do anúncio do 1º leilão bilionário da 6ª distribuição pública de Cepacs (Certificados de Potencial Adicional de Construção) vinculados à Operação Urbana Consorciada Faria Lima (OUCFL).

Rovena Rosa/Agência Brasil

De acordo com os dados oficiais divulgados, a prefeitura disponibilizará ao mercado, por meio de leilão público, 164.509 Cepacs, com valor unitário inicial de R$ 17.061,00. Estima-se que a medida gere uma arrecadação próxima a R$ 3 bilhões, a serem investidos prioritariamente em obras estruturantes e habitação de interesse social (HIS) em áreas com vulnerabilidades múltiplas — social, urbanística, fundiária e ambiental — situadas no perímetro expandido da OUC, como as favelas de Paraisópolis, Jardim Colombo e Porto Seguro. A iniciativa encontra fundamento na Lei nº 13.769/2004, com redações atualizadas pelas Leis nº 18.175/2024 e nº 18.212/2024.

O anúncio provocou reações distintas, mas convergentes quanto à relevância do instrumento. A rigor, o sistema financeiro, a indústria da construção civil, os gestores públicos municipais de diferentes portes, a academia e os movimentos sociais que atuam na política de desenvolvimento urbano depararam-se com a mesma informação, porém cada segmento a interpretou sob prismas distintos. Essa divergência hermenêutica revela, em sua essência, uma problemática comum: a incipiente compreensão da política urbana e do direito urbanístico como ramo jurídico autônomo, dotado de princípios, institutos e sistemática próprios.

O mercado financeiro observa o leilão sob a ótica dos ganhos de médio e longo prazo, destacando o atrativo diferencial dos Cepacs em comparação a outros ativos de investimento, sobretudo diante da valorização fundiária gerada pela própria operação. A experiência acumulada na OUC Faria Lima demonstra retorno muitas vezes superior ao investimento imobiliário tradicional, com menor tempo de payback.

Oportunidade para novos agentes econômicos

Na perspectiva da indústria da construção civil, o movimento revela-se como oportunidade para atrair novos agentes econômicos e viabilizar empreendimentos que dependem da flexibilização de parâmetros urbanísticos, ampliando o potencial construtivo e possibilitando usos diferenciados em terrenos com restrições impostas pela legislação de uso e ocupação do solo. Trata-se de mecanismo que estimula empreendimentos com maior valor agregado e alto ticket médio, condizentes com a demanda da região de influência da OUCFL.

Já entre os gestores públicos municipais, a reação é marcada por perplexidade e expectativa. Em um país com 5.568 municípios — dos quais apenas 15 possuem mais de um milhão de habitantes, segundo o Censo do IBGE de 2022 —, a imensa maioria (92,7%) enfrenta escassez crônica de recursos para prover infraestrutura urbana mínima, em especial em assentamentos informais e periferias. Diante desse cenário, a capacidade da capital paulista de mobilizar bilhões de reais por meio de um único instrumento urbanístico projeta, ao menos simbolicamente, a possibilidade de replicabilidade do modelo. Ainda que existam limites e requisitos legais relevantes, o exemplo paulistano estimula o debate sobre novas fontes de financiamento público, menos dependentes das transferências voluntárias da União e dos estados.

Por sua vez, a academia e os movimentos sociais que atuam na agenda do direito à cidade adotam uma postura ambivalente. Por um lado, manifestam preocupação quanto à mercantilização do território e à flexibilização de normas urbanísticas sensíveis, com risco de intensificação da exclusão socioespacial. Por outro, reconhecem que a OUC pode ser instrumento redistributivo relevante, sobretudo se os recursos captados forem, de fato, direcionados à “cidade real” — onde habita a maioria invisibilizada. Arrecadar na Faria Lima para investir em Paraisópolis pode representar uma inflexão importante no pêndulo da governança urbana.

Spacca

Essa ambivalência é reflexo de experiências passadas, nas quais o uso das OUCs oscilou entre a indução qualificada do desenvolvimento urbano e sua apropriação como mecanismo arrecadatório, instrumento de gentrificação ou até mesmo meio de corrupção urbanística. O problema, portanto, não reside no instrumento em si — previsto no artigo 32 do Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001) —, mas na sua aplicação concreta e nos arranjos institucionais que garantem (ou não) sua aderência aos princípios da função social da cidade e da propriedade.

Instrumento de política urbana

Dito isso, cumpre apresentar aos diferentes atores urbanos — sejam públicos ou privados, pessoas físicas ou jurídicas — os meandros que cercam esse importante instituto jurídico-político inserido na norma geral de política urbana: a Operação Urbana Consorciada.

De logo, afirma-se categoricamente aos que navegam nessas águas turvas: a Operação Urbana Consorciada não constitui instrumento meramente arrecadatório, mas sim instrumento de política urbana voltado ao desenvolvimento e planejamento territorial. A OUC efetivamente arrecada recursos, porém com finalidade específica e destinação vinculada: capturar parcela da mais-valia fundiária urbana e reinvestir em requalificação de área delimitada que carece de infraestrutura e serviços essenciais, visando proporcionar bem-estar urbano e dignidade à população citadina.

Ressalta-se, ainda, que a OUC não constitui criação genuinamente brasileira — não se trata de uma “jabuticaba” tupiniquim. As OUCs inspiram-se em modelos europeus, como as zones d’aménagement concerté (ZACs) da França e as urban development corporations inglesas, criadas nas décadas de 1970 e 1980 como resposta à crise fiscal do Estado e à necessidade de revitalização urbana por meio de parcerias público-privadas [1]. No Brasil, sua gênese remonta ao Plano Diretor de São Paulo de 1985, sendo posteriormente positivadas com a edição do Estatuto da Cidade. Ao incorporá-las como “Operações Urbanas Consorciadas”, o legislador brasileiro buscou destacar justamente a essência de sua natureza jurídica: um instrumento de concertação voluntária entre o poder público e os agentes privados, orientado por objetivos urbanísticos, sociais e ambientais comuns.

Estatuto da Cidade

De acordo com o Estatuto da Cidade, em seu artigo 32, § 1º, e conforme a conceituação de Diógenes Gasparini, a Operação Urbana Consorciada configura-se como um instrumento urbanístico que consiste em “um conjunto de medidas urbanísticas tomadas e coordenadas pelo Município e executadas com a participação de terceiros, visando a transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e valorização ambiental de uma área urbana previamente determinada em lei específica, com fundamento no plano diretor” [2].

Em síntese, trata-se de intervenção pactuada voltada à requalificação urbana mediante humanização, ordenamento e harmonização dos espaços urbanos, objetivando otimizar o potencial construtivo da área e promover transformações urbanísticas que efetivem o bem-estar da população residente no perímetro delimitado pela lei instituidora do instrumento [3].

Para que a cidade possa dispor da Operação Urbana Consorciada (OUC) no conjunto de instrumentos urbanísticos destinados à promoção do desenvolvimento urbano orientado e concertado, é imprescindível que insira esse instrumento no rol previsto no Plano Diretor e defina, de forma clara, as áreas passíveis de sua aplicação.

Nos termos do artigo 33 do Estatuto da Cidade, a OUC apresenta requisitos jurídicos mínimos, cuja inobservância compromete a legalidade da norma instituidora. Trata-se de exigências essenciais, sob pena de vício insanável, a saber:

1. Aprovação por lei específica municipal: cada OUC deve ser instituída por lei própria, aprovada pelo Legislativo com base no Plano Diretor.
2. Delimitação do perímetro: definição precisa da área de abrangência da operação.
3. Programa de atendimento à população afetada: proteção aos moradores e usuários, especialmente em casos de remoção, visando mitigar processos gentrificatórios.
4. Estudo Prévio de Impacto de Vizinhança (EIV): análise obrigatória dos efeitos sobre infraestrutura urbana, mobilidade e serviços públicos.
5. Contrapartidas: obrigações dos beneficiários (recursos, bens ou obras) aplicadas exclusivamente no perímetro da OUC.
6. Flexibilização de parâmetros urbanísticos: alteração de índices construtivos, incluindo solo criado e Cepacs, que podem gerar receitas, mas também valorização excludente.
7. Prazo de vigência determinado: duração limitada, definida na lei instituidora.
8. Melhorias sociais e urbanísticas: ampliação de serviços públicos, requalificação de espaços e sustentabilidade ambiental.
9. Regulamentação específica: estabelecimento de regras excepcionais para aplicação da OUC.
10. Controle social participativo: conselho gestor paritário para garantir transparência e legitimidade, cuja eficácia depende do equilíbrio das forças políticas locais.

Cumpre destacar que a OUC constitui instrumento de natureza voluntária e pactuada entre o poder público e o setor privado. Sua viabilidade exige não apenas previsão normativa, mas também atratividade econômica e urbanística[4]. A edição de lei criando uma OUC em área sem vocação ou potencial para adesão pode resultar na inoperância do instrumento, o que reforça a necessidade de estudos prévios consistentes – urbanísticos, ambientais e econômico-financeiros — que fundamentem sua instituição[5].

Ademais, a OUC pressupõe a distinção entre dois perímetros com funções distintas:

1. Perímetro de valorização e flexibilização urbanística: corresponde à área com maior potencial de captação de recursos por meio de flexibilizações urbanísticas, como aumento de coeficiente de aproveitamento, alteração de usos e redução de exigências normativas. É a zona de interesse direto do investidor privado.
2. Perímetro de intervenção e urbanização estruturante: área destinada a receber a totalidade dos recursos arrecadados com a venda dos Cepacs ou demais contrapartidas da operação. Nessa área são realizadas as obras e ações públicas com objetivo de promover transformações urbanísticas, inclusão social e valorização ambiental.

Instrumentos de elevada sofisticação normativa e funcional

A experiência paulistana revela que as Operações Urbanas Consorciadas constituem instrumentos jurídico-urbanísticos de elevada sofisticação normativa e funcional, aptos a mobilizar recursos privados em favor de interesses públicos estruturantes. Contudo, seu êxito prático permanece condicionado à observância dos princípios fundamentais do direito urbanístico, em especial o cumprimento da função social da cidade e da propriedade, a justa distribuição dos benefícios e ônus do processo de urbanização e a efetiva gestão democrática do território.

A anunciada sexta emissão pública de Cepacs na OUC Faria Lima evidencia a persistência de um modelo financeirizado de produção urbana que, embora eficiente na arrecadação, exige a requalificação dos mecanismos de governança. Impõe-se o fortalecimento dos conselhos gestores e dos canais deliberativos e técnicos, com vistas à superação da mera gestão participativa formalista e à consolidação de uma gestão verdadeiramente colaborativa — desde a gênese normativa e o planejamento estratégico até a execução orçamentária e o monitoramento dos resultados sociais, urbanísticos e ambientais.

Portanto, a replicabilidade da OUC como instrumento de política urbana nos demais municípios brasileiros — especialmente diante da profunda assimetria de capacidades institucionais e orçamentárias — exige não apenas previsão legal e atratividade econômica, mas, sobretudo, compromisso político e técnico com seus objetivos redistributivos. Mais do que transpor fórmulas jurídicas ou replicar experiências isoladas, torna-se essencial investir no fortalecimento das estruturas locais de planejamento, regulação, controle social e governança interinstitucional [6].

Sem tais premissas, corre-se o risco de a OUC converter-se em mero instrumento de legitimação da financeirização do solo urbano e de aprofundamento das desigualdades. Sua legitimidade, em última análise, repousa não nos bilhões arrecadados, mas na capacidade concreta de induzir transformações estruturais e promover justiça territorial nos territórios historicamente invisibilizados da cidade real.

[1] MACEDO, M. Operação Urbana Consorciada: Uma alternativa para a urbanificação das cidades. 2007. 199 f. Dissertação (Mestrado em Direito) – Programa de Pós-graduação em Direito, Universidade Federal do Paraná, Curitiba, 2007, p. 80.

[2] GASPARINI, Diogenes. O Estatuto da Cidade. São Paulo: NDJ, 2002, p. 180.

[3] ROCHA NETO, Pedro Cesar da. Direito à Cidade e à Governança Urbana Compartilhada: a operação urbana consorciada como instrumento de gestão da cidade. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2019, p. 99.

[4] HORTA, A. P. B. Metrópoles, dinâmicas económicas e reconfiguração espacial. In: ______. (Coord.). Sociologia Urbana. Lisboa: Universidade Aberta, 2007, p. 200.

[5] SARMENTO, J. M. Parcerias público-privadas. São Paulo: Fundação Francisco Manuel dos Santos, 2013, p. 11.

[6] ROCHA NETO, Pedro Cesar da. Os instrumentos urbanísticos e a regularização fundiária urbana como mecanismo de justiça social [livro eletrônico]: teoria e prática. 1. ed. Porto Alegre, RS: Editora Fundação Fênix, 2024, p. 427-429.