Reforma tributária: debate urgente para o setor educacional

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A educação configura-se como um direito social fundamental, pilar para o desenvolvimento de uma nação e de seus cidadãos. Este direito, previsto no artigo 205 da Constituição [1], visa ao pleno desenvolvimento da pessoa, à sua preparação para o exercício da cidadania e à sua qualificação para o trabalho.

A Carta Magna estabelece, ademais, a educação como dever do Estado e da família, sendo livre à iniciativa privada, o que sublinha a importância da colaboração entre os setores público e privado para a sua efetivação.

Nesse contexto de valorização e reconhecimento da educação como motor de progresso, a Emenda Constitucional nº 132/2023 (EC 132/2023) introduziu um regime tributário diferenciado para o setor. Por meio de seu artigo 9º, § 1º, inciso I, ela estabelece uma redução de 60% nas alíquotas do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e da Contribuição Social sobre Bens e Serviços (CBS) para diversas operações, dentre as quais os serviços de educação.

Apesar do texto normativo não se referir expressamente à seletividade em função da essencialidade do bem ou serviço para efeitos de IBS e CBS, a EC 132/2023 ainda a adota como critério para o estabelecimento de uma série de regimes específicos, diferenciados ou favorecidos.

Seletividade pela essencialidade da educação

É nítida a intenção constitucional de aplicar seletividade em função da essencialidade da educação, pois, conforme esclarece Hugo de Brito Machado Segundo, essa é a finalidade deste dispositivo constitucional: reduzir a carga tributária “para diversos itens, entre os quais produtos que se deseja baratear ou facilitar o acesso, como serviços de educação”. [2]

Busca-se deixar de tributar ou diminuir a tributação de itens e serviços essenciais, compreendidos no que se denomina mínimo existencial, e que precisam ser consumidos, inclusive, por cidadãos de menor capacidade contributiva [3]. Assim, revela-se, em outras palavras, a acepção da seletividade em razão de necessidades coletivas.

O mencionado dispositivo constitucional, de forma estratégica, remete ao legislador complementar a tarefa de definir as operações beneficiadas, conferindo a ele a responsabilidade de detalhar a aplicação desse benefício:

(…). § 1º A lei complementar definirá as operações beneficiadas com redução de 60% (sessenta por cento) das alíquotas dos tributos de que trata o caput entre as relativas aos seguintes bens e serviços: I – serviços de educação; (…).

Portanto, o legislador complementar tem o dever de instituir este regime diferenciado, não como uma mera faculdade, mas como um imperativo para concretizar o espírito da reforma tributária.

Regulamentação da reforma tributária

E não somente: a EC 132/2023 elencou uma lista de operações beneficiadas, a partir de conceitos amplos e inclusivos, e delegou ao legislador complementar a tarefa de “definir e delimitar tais conceitos, contanto que não ultrapasse a competência constitucional que lhe foi conferida“ [4].

Para cumprir esse papel, sobreveio a Lei Complementar nº 214/2025 (LC 214/2025) para regulamentar a reforma tributária a partir de todas as premissas adotadas pela EC 132/2023, dentre as quais, repita-se, o dever de definir e delimitar os conceitos das operações beneficiadas listadas no mencionado § 1º do artigo 9º.

Entretanto, a LC 214/2025 apresentou desvios significativos em relação a essas premissas, mas, para o que importa ao presente artigo, nos limitaremos à análise dos impactos relacionados ao setor de educação (inciso I).

Primeiro, ao invés de obedecer ao comando da EC 132/2025 para definir e delimitar o conceito de “serviços de educação”, a lei optou por listar exaustivamente as atividades educacionais elegíveis para o regime diferenciado. Ao listar estes itens, o legislador constituinte derivado deixou de fora serviços essenciais que, embora não explicitamente listados, contribuem de forma inequívoca para o desenvolvimento educacional. Tal fato revela que a LC 214/2025 adotou uma acepção do signo “educação” muito mais restritiva se comparado ao conceito amplo e inclusivo adotado pela Constituição.

Distinção semântica: ‘definir’ não é ‘listar’

A distinção semântica e jurídica entre “definir” e “listar” é crucial. O artigo 9º, § 1º, da EC 132/2023, ao empregar o verbo “definirá”, impôs à lei complementar a criação de critérios conceituais e parâmetros objetivos para os “serviços de educação”, e não uma mera lista exaustiva de atividades.

Spacca

Definir transcende o simples ato de enumerar: exige a delimitação precisa da essência e das características intrínsecas de um conceito, o que permite sua aplicação a uma gama variada de situações. Por exemplo, uma definição precisa permitiria abranger novas modalidades de ensino ou tecnologias educacionais que surgem constantemente, sem a necessidade de constantes atualizações legislativas.

Tal mandamento visa a conferir segurança jurídica e adaptabilidade à norma, evitando que a legislação se torne obsoleta rapidamente diante da evolução do setor educacional.

Paulo de Barros Carvalho nos ensina que é esta “precisão que devemos incessantemente perseguir” [5]. A ausência de uma definição precisa e a opção por um rol taxativo podem gerar potenciais distorções na aplicação do regime diferenciado, fomentar litígios e permitir interpretações divergentes por parte de contribuintes e fiscalização.

O contrassenso decorrente da inexistência de conceito definido para “serviços de educação”, juntamente com esta limitação taxativa, torna-se patente ao analisar, por exemplo, o tratamento conferido ao ensino de línguas estrangeiras.

O item 8 da lista do Anexo II da LC 214/2025 contemplou apenas o “ensino de línguas nativas de povos originários“ [6], uma medida louvável em si, mas que, ao mesmo tempo, acaba por excluir o ensino de línguas estrangeiras.

Nesse sentido, o ensino de língua estrangeira ficou inexplicavelmente de fora da lista de serviços contemplados pelo regime diferenciado.

A bem da verdade, ainda que relevante o ensino de toda e qualquer língua estrangeira, tomemos, didaticamente, a língua inglesa que assume um caráter universal na contemporaneidade, funcionando como a língua franca global para comunicação, ciência, tecnologia e ambiente de negócios.

Não por acaso, ela é mandatória em vestibulares, como é o caso do Exame Nacional do Ensino Médio (Enem), realizado pelo próprio governo federal, que, além de ser um instrumento de avaliação da educação básica do Brasil, é, também, porta de entrada para o ensino superior e permite o acesso a universidades públicas via Sistema de Seleção Unificada (Sisu) e bolsas de estudo pelo Programa Universidade para Todos (Prouni).

É, ainda, requisito fundamental para vagas de trabalho qualificadas em múltiplos setores da economia e ferramenta indispensável para o campo da pesquisa acadêmica e inovação.

A exclusão do ensino da língua estrangeira, portanto, revela não apenas uma restrição, mas um obstáculo ao avanço educacional por meio do desenvolvimento de competências cruciais para a inserção do Brasil no cenário global.

Conceito constitucional de ‘educação’ como direito social fundamental

O conceito de “educação” na Constituição, conforme delineado, por exemplo, no artigo 205, é intrinsecamente amplo. Ele reconhece que a educação transcende o mero ensino formal ou a instrução escolar. Abrange o pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho, em suas múltiplas dimensões e modalidades (formal e informal).

Essa amplitude reflete a educação como um direito social fundamental e um pilar para o desenvolvimento humano e social.

Mais do que isso: a natureza constitucional do signo “educação” é profundamente inclusiva. Ela visa a garantir o direito de todos à educação e promove a colaboração da sociedade e do Estado para que as oportunidades educacionais alcancem o maior número possível de indivíduos, em suas diversas formas e necessidades.

Isso se alinha com o princípio da universalidade e da equidade, buscando reduzir as desigualdades e promover a mobilidade social através do acesso ao conhecimento e ao desenvolvimento de habilidades.

Em sentido diametralmente contrário, a LC 214/2025, ao instituir um rol taxativo (de numerus clausus) para as atividades consideradas “serviço de educação” para fins de um regime tributário diferenciado, adota uma abordagem inerentemente limitada.

Essa limitação restringe o escopo do que é legalmente reconhecido para um fim específico e cria uma rigidez que pode desconsiderar a dinâmica e a diversidade do campo educacional. A natureza taxativa do rol implica que qualquer atividade não expressamente listada é, por exclusão, desconsiderada para os propósitos da lei, independentemente de sua contribuição efetiva para o processo educacional.

Logo, a LC 214/2025 torna-se, por consequência, excludente. Ela marginaliza ou simplesmente ignora atividades que, embora contribuam de forma significativa para o desenvolvimento educacional e para a formação integral do indivíduo, não foram contempladas na lista restritiva.

Exclusão de outras áreas da educação

O exemplo do ensino de línguas estrangeiras é emblemático dessa exclusão, mas poderíamos estender a outras áreas como cursos de artes, música, desenvolvimento de habilidades socioemocionais, ou mesmo certas modalidades de formação profissional e tecnológica que não se enquadrem estritamente nas categorias listadas.

Indo além, merece destaque a chamada “Batalha de Conceitos”, muito bem elucidada pelo professor Bianor Arruda ao tratar sobre a teoria do “jogo da interpretação” [7]. Conforme suas lições, a atribuição de sentido aos signos da linguagem depende, estritamente, de uma valoração a ser feita e essa valoração requer “juízo de realidade”, especialmente durante a elaboração de normas jurídicas ou decisões judiciais.

Este tratamento diferenciado previsto na EC 132/2023 tem por finalidade primordial o direito fundamental à educação, em seu conceito amplo e inclusivo. Portanto, deveria a LC 214/2025 ter seguido na mesma lógica, mas, ao contrário, adotou conceito limitado e excludente.

Ao que parece, quando tratou da tributação do setor educacional, o legislador constituinte derivado não fez qualquer juízo de realidade, pois, se assim tivesse feito, certamente teria utilizado o sentido do signo “educação” tal como empregado pela Constituição, cujo conceito constitucional, repita-se, é amplo e inclusivo.

Conclusão

A ausência de uma definição substancial, substituída por uma mera listagem, pode ser vista não apenas como um descumprimento do mandamento constitucional, mas como uma fragilização da segurança jurídica e da equidade tributária.

Essa lacuna pode gerar potenciais distorções na aplicação do regime tributário diferenciado, fomentar litígios e permitir interpretações divergentes por parte dos contribuintes e da fiscalização, comprometendo a previsibilidade e a isonomia que a Constituição busca garantir.

Uma definição bem elaborada, ao contrário, serviria como um balizador claro para a subsunção dos fatos à norma e promoveria a justiça fiscal e a estabilidade do novo sistema tributário.

Logo, apesar dos avanços com a reforma tributária, recalcular a rota é necessário para impulsionar a educação em sua plenitude.

[1] Art. 205. A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.

[2] SEGUNDO, Hugo de Brito Machado. Reforma tributária comentada e comparada: emenda constitucional 132, de 20 de dezembro de 2023. São Paulo: Atlas, 2024, p. 258.

[3] Dentre as acepções doutrinárias de “capacidade contributiva”, adotamos o seu significado como o grau de possibilidade econômica de contribuir para o erário com o pagamento de tributos, sendo, portanto, signo de presunção da existência de riqueza. Sobre o tema, confira-se: DOS SANTOS, Nélide Cristina. A capacidade contributiva e os símbolos de riqueza. São Paulo: Lex Editora, 2007.

[4] CARVALHO, Cristiano. In: GAETA, Flávia Holanda (Coord.). Comentários à EC 132/2023 – Reforma Tributária. São Paulo: Thomson Reuters, 2024. p. 413.

[5] CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 33. ed. rev. São Paulo: Editora Noeses, 2023, p. 284.

[6] Serviço classificado no código de Nomenclatura Brasileira de Serviços (NBS) n. 1.2205.13.00.

[7] NETO, Bianor Arruda Bezerra. A Reforma Tributária e o “Jogo da Interpretação”: Novos Conceitos Jurídico-Políticos e Impacto na Litigiosidade. In: VERGUEIRO, Camila Campos; BRITTO, Lucas Galvão de (Org.). CARVALHO, Paulo de Barros (Coord.). A reforma do sistema tributário nacional sob a perspectiva do constructivismo lógico-semântico: o texto da emenda constitucional 132/2023. São Paulo: Editora Noeses, 2024, p. 26-46.