Seria covardia argumentativa continuar tratando dos problemas do contencioso tributário nacional, seja administrativo, seja judicial, sob a ótica tradicional, qual seja, montante do estoque em discussão e suas mazelas já conhecidas, e ainda assim tratarmos apenas de uns poucos temas isolados, tais como índices de contingenciamento, taxa de giro de acervo, extinções e baixas de ações, prescrição e o mais importante taxa de recuperabilidade dos créditos tributários em discussão.
Conforme já detectado pelo Tribunal de Contas do Município [1], as taxas de recuperabilidade de dívida ativa e, portanto, a eficiência da máquina pública arrecadatória, pela maneira tradicional, isto é, a do contencioso tributário, entrega resultados pífios, qual seja, de no máximo 2% de média, se muito.
Numa análise paralela, o protesto de Certidões de Dívida Ativa rendeu ao município do Rio de Janeiro, em 2021, uma taxa de recuperação de ativos de 15,44% [2].
E, por fim, mais recentemente, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PFGN) divulga feito inédito, donde informa ter arrecadado recordes R$ 54 bilhões em transações, no ano de 2024 [3].
Percebam o severo descolamento das taxas encontradas.
Pois bem, o contencioso tributário se concentra, sobremaneira, nas relações de trato sucessivo, com marcos temporais específicos. Se formos comparar, mutatis mutandis, seria uma espécie de contrato de aluguel (pagamentos mensais frequentes) com escapadas para a casa de veraneio (pagamentos pontuais).
Há, pois, um universo de tributos mensais e anuais (IRPF/IRPJ, IPTU, ISS, PIS, Cofins, ICMS) e outros pontuais (ITBI, ITDMC, IR-Ganho de Capital etc.).
A questão que se desenha é a seguinte: ao contribuinte deveria restar-lhe apenas a seguinte indagação: Paga-se ou não? Quanto? E Por quê? E só, de modo muito simplório.
E, por incrível que pareça, é mesmo o rate PQP que retrata o fiel da balança: Paga-se, quanto, e por quê? E, isso, simploriamente, é o que dita a eficiência da arrecadação.
Quanto mais alta a taxa de recuperabilidade, maiores as taxas do PQP.: as partes concordam quanto a um valor, ou quando se alcança um incontroverso paga-se; noutros casos, também por presunção legal, são tidos valores outros por incontroversos e, assim, também, paga-se, isto é, assim se abastecem os cofres públicos, espontaneamente ou forçadamente.
O que é preciso ficar claro, nesse diapasão, é que a discussão “pode, não pode”, “porque que não pode”, típica do contencioso tributário, é absolutamente perniciosa e debilitante: mais atrapalha do que ajuda, justamente porque é por demais óbvio que todas as modalidades de resolução de conflitos envolvendo créditos tributários podem e devem coexistir, simplesmente porque somente assim estaremos praticando as maiores taxas de retorno (recuperabilidade) dos créditos tributários de que já se ouviu falar. Haverá, pois, um esforço concentrado e concertado para tanto.
Quando o legislador ordinário se der conta — e na esteira, também os secretários municipais e estaduais de Fazenda e ministro de Estado — que um sistema tributário coeso, simples e eficiente e, principalmente, com uma taxa de recuperação de créditos efetiva, da ordem de, por exemplo, estimados 25% de retorno, isso significará aumentar em praticamente o dobro a arrecadação oficial e, talvez assim, o sistema tributário nacional passe, final e efetivamente, a ser modificado positivamente (considerando, portanto, uma carga transacionável/arbitrável/consensualisável/quitada voluntariamente sobre o atual estoque de dívida ativa e em discussão nos tribunais administrativos e judiciais de aproximadamente R$ 5,1 trilhões [4], ou seja, 75% do PIB nacional, de acordo com o Insper, 2020).
A discussão, portanto, não pode ser mais do tipo se a mediação tributária deve ou não ser regulamentada, se a transação deve ou não ser institucionalizada e/ou ampliada, se a Arbitragem Tributária deve ou não ser instituída formalmente, se os advogados dativos tributários (taxpayer advocates) e/ou os ombudsmen das Secretarias de Fazenda (inclusive da Receita) [5] devem ou não existir. Essa discussão é tola, frívola e com o máximo do respeito, burra.
Se o método litigioso entrega 2%, mas o protesto de CDAs de pequeno valor, 15%, e o pagamento espontâneo, em média, 20%, é somente adotando todos esses métodos conjuntamente que estaremos avançando, para o bem, tanto na redução do imenso estoque de créditos controvertidos, por praticar, v.g., 37% de taxa de recuperação dos créditos, contra apenas 2% do método tradicional contencioso, como também para alcançar uma justiça tributária célere, justa e eficaz aos sujeitos passivos.
O bolo aumenta a cada dia (parafraseando o finado Delfim Netto), e ali, já temos um imenso tabuleiro de acertos de contas, que significa, no fim das contas, “dinheiro na mesa”, ou melhor dizendo, dinheiro indevidamente parado nas gavetas e prateleiras.
E não adianta vir com o argumento tolo de que “é tudo culpa de fulano”, porque não tem essa de culpa, trata-se de coisa diversa: é simplesmente falta de foco e esforço coletivo, o mesmo que, por acaso, norteou a aprovação da reforma tributária; bastaria enxergar o gigantesco contencioso tributário nacional, como se fosse – e é (trataremos noutra oportunidade) – um enorme caixa de supermercado digital, virtual, numa espécie de metaverso ideal de tributação.
Existe, portanto, um enorme caixa de liquidação de valores, mas que infelizmente depende da posição final do Supremo Tribunal Federal.
Ocorre que, no mais das vezes (Tese do Século [6]), a definição do STF leva dezenas de anos para vir à lume, de modo definitivo. Assim, imagine-se o tamanho das filas desse supermercado…
O sistema tributário contencioso nacional nada mais é do que um imenso estoque de títulos discutidos, que grosseiramente, limitam-se à discussões de constitucionalidade e/ou legalidade de tributos, bases de cálculo, inclusões ou exclusões obrigatórias, descontos, abatimentos, etc. (interesse público primário) que redundam, sempre, em última análise, em valores de liquidação e suas taxas de descontos (interesse público secundário).
Ainda que se preserve o direito de quem analisa primeiro, de poder se arrepender, temos que considerar, ainda, que a definição do crédito tributário depende, em sua larga medida, da ajuda do próprio sujeito na sua apuração (através das inúmeras autoliquidações promovidas e exigidas no sistema atual).
Ainda que, em vias de ser substituído por um sistema novo (como promete o ministro da Economia e os técnicos do Tesouro), a adoção conjunta dos diferentes métodos de resolução de conflitos pode vir a se mostrar – igualmente, se vier seguido da extinção das inúmeras autodeclarações, tal como se pretende com a reforma aprovada – o mais efetivo possível, a se consubstanciar, talvez, no mais eficiente avanço sistêmico dos últimos 60 anos, notadamente, quanto à essas taxas de recuperação de créditos.
Todavia, o ponto, de novo, ainda não é esse
O ponto chave é que ou bem se cria um canal célere com a Suprema Corte em matéria tributária, ou então cria-se uma metodologia institucionalizada, donde pode o sujeito passivo escolher qual o método de resolução de conflito de natureza tributária (MRCNT) que deseja ver adotado, para definitivamente liquidar determinada controvérsia de seu interesse (ex: um dos 84 milhões de processos em curso no Poder Judiciário [7]): seja pelo contencioso tradicional, seja pela via da transação, seja pela arbitragem tributária (AT), ou mesmo, pela mediação tributária.
Somente assim, considerando todas em conjunto, todas somando-se à resolução dos conflitos, é que se tem na prática uma espécie de “Feirão de ‘Limpa-Nome’” do Poder Judiciário, da CEF, do BB, enfim, do contencioso tributário nacional etc….
A máquina de arrecadação e gestão do passivo tributário precisa ser eficiente, pois, quanto maior a taxa PQP, melhor a arrecadação real oficial.
E assim o é, pois quando se combinam todos esses MRCNTs e se os colocam à disposição do(s) sujeito(s) passivo, ele(s) passará(ão) a deter à disposição, no mínimo quatro métodos diferentes de solução: exemplo ímpar e único do exercício lídimo e voluntário de livre escolha sobre o melhor MRCNT à disposição, tal qual, quando se deseja, por exemplo, votar, com apenas 16 anos. O direito está lá, previsto, existente e preconizado: o sujeito exerce o direito, se quiser.
O sujeito passivo não pode ficar à mercê de um único sistema, o do contencioso tradicional ou o dos parcelamentos usuais e especiais, ou mesmo e apenas a transação federal, ou mesmo, em alguns municípios, a mediação tributária; ao revés, deve ter à sua disposição e à livre opção, todos eles combinados, como métodos oficiais, com regras claras, cada um com seus ônus e bônus.
Somando-se as taxas de recuperabilidade dos créditos tributários por essas múltiplas e diversas formas existentes, algumas ainda pendentes de institucionalização, outras de plena implementação é que poderemos então caminhar tranquilamente para outros métodos em que, finalmente, prevalecerá sempre a mais sincera, honesta e franca consensualidade entre Fisco e contribuintes, ainda que haja contencioso entre eles, ou seja, ainda que haja dissenso.
Dissenso não é sinônimo de demora, de pesar, de arrasto.
Como já tive oportunidade de defender [8], a “praticidade em matéria tributária” é a ordem do dia e, mais ainda, por conta da reforma tributária recém-aprovada.
A orientação básica da justificativa desse novo sistema é, pois, a simplificação, ou seja, um sistema que foi erigido sob o fundamento da simplificação, da simplicidade, isto é, de redução da complexidade e espera-se, também, da litigiosidade e da conflituosidade.
Em suma, deve imperar a praticidade, nessa relação Fisco e contribuintes, de modo que uma vez alçado à livre escolha do(s) contribuinte(s), a adesão a um dos métodos do sistema multiportas de acesso à Justiça Fiscal, busca-se precisamente a solução rápida técnica, sólida, segura e adequada a esses conflitos em matéria tributária. Somente assim é que se tornará o sistema simples e prático.
E, veja-se, tornar algo prático, não necessariamente, está atrelado ao ato de analisar e anunciar o mérito de determinada controvérsia, mas pode e cabe, perfeitamente, na definição da forma de alcançar essa solução.
Quando se oferece ao sujeito passivo, diversas opções para livre escolha, se está democratizando o acesso à Justiça, pois, se facilita e torna-se prático o exercício de deliberação sobre a certeza do crédito tributário, a ser exigido pelas autoridades fazendárias.
E é, justamente, da soma dessas suas regulares atividades disponíveis é que teremos certamente um sistema tributário de arrecadação regular e, notadamente, de recuperação de créditos tributários verdadeiramente eficiente.
Com efeito, as taxas de decisão das arbitragens tributárias em Portugal por exemplo — já em funcionamento há quase 15 anos — é curiosíssima: 48% dos casos na AT são decididos a favor do Tesouro Português e 52% em favor dos contribuintes. Em compensação, os valores envolvidos nos casos decididos em favor dos contribuintes estão 65% na faixa até 500 mil euros, ao passo que, 35% dos casos julgados a favor do Tesouro Português estão na faixa de 1 milhão a 10 milhões de euros [9].
É dizer, não apenas gera-se mais contribuintes satisfeitos, e numa faixa de renda considerada de média e baixa disponibilidade tributária, como ainda, gera-se, maior arrecadação proporcional, por arbitragem tributária em curso.
Imagine-se, portanto, um Sistema Nacional de Resolução de Conflitos de Natureza Tributária, ordinário e com uma meta oficial de resolução desse imenso estoque de R$ 5 trilhões para ser liquidado?
Agora, imagine-se o ganho em escala, com uma gestão eficiente, notadamente quanto à devolução de créditos tributários indevidos (indébito tributário), ou mesmo um sistema eficiente de gestão da aplicação desses recursos, com ações de marketing, convênios com instituições financeiras, de ensino, de previdência, etc , ou seja, até mesmo, prestando serviços e cobrando por isso?
Quando o sujeito passivo tiver à sua disposição diversos métodos para livremente escolher e decidir sua controvérsia tributária, certa e finalmente aí teremos a prova da consagração institucional do princípio da praticidade em matéria tributária.
Aliás, é recomendado inclusive sob o ponto de vista geográfico: pelo fato do nosso País ter dimensões continentais os MRCNTs são fortemente recomendados: com a multiplicidade de modalidades de MRCNTs teremos a exata medida, noção e tamanho dos problemas e via de consequência, sua resolução, quando então mais faclmente destravados e implementados, aliado ao naturais resultados buscados.
Métodos, ao se somarem, não conflitam; se ajudam, não se exorbitam; são parceiros, não são excludentes
É mais do que obrigação estatal: trata-se de direito dos contribuintes; direito de ser exarado com dignidade (dignidade fiscal); que se soma ao direito à celeridade na resolução dos processos; ao direito à rápida solução dos conflitos, à eficiência na solução e administração dos créditos de natureza tributária, enfim, efetivo direito à razoabilidade e eficiência na gestão e administração tributárias para, finalmente, consagrar, pois, o direito à Justiça Fiscal. Todos eles, princípios constitucionais que são sistemática e rotineiramente violados.
Em suma, não é a noção e adoção de um ou outro método, mas sim de todos eles coexistindo, simultânea e paralela e, uniformemente, para o bem do sistema tributário nacional, mormente para a satisfação das insatisfações dos contribuintes e dos destinatários diretos da arrecadação, que anseiam por aumento de arrecadação, sem aumento proporcional da carga tributária per capita.
Portanto, é tempo de somar e, não de dividir!
[1] Relatório e projeto de Parecer Prévio das Contas de Governo 2021, págs. 264/265 aqui;
[2] Idem ibidem, págs. 291-293, e especialmente, pág. 298;
[5] Brechbuhler, Gustavo. O Principio da praticidade na era da tributação em massa, 2021.
[6] RE nº 1.452.421, com repercussão geral (Tema 1.279);
[8] Brechbuhler, Gustavo. O Principio da praticidade na era da tributação em massa, 2021.
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