A Constituição de 1988 consagra, em seu artigo 2º, a separação entre os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário como pedra angular do Estado democrático de Direito. Essa divisão não se limita a uma mera distribuição funcional, mas visa assegurar a independência dos Poderes, impedindo interferências indevidas e preservando o equilíbrio institucional necessário à democracia representativa.
Nesse sentido, a imunidade parlamentar material prevista no artigo 53 da Constituição aplica-se aos deputados federais e senadores, não como privilégio pessoal, mas como garantia institucional do Poder Legislativo. Sua finalidade é proteger o espaço deliberativo parlamentar contra sanções civis ou penais decorrentes de opiniões, palavras e votos proferidos no exercício do mandato. Garantias análogas são asseguradas aos deputados estaduais (CF, artigo 27, § 1º) e aos vereadores (CF, artigo 29, VIII), estendendo essa proteção institucional a todas as esferas federativas
Paralelamente, o artigo 37, § 6º, da Constituição impõe ao Estado a responsabilidade civil objetiva pelos danos causados por seus agentes no exercício de suas funções, assegurado o direito de regresso em caso de dolo ou culpa. A coexistência desses dois preceitos gerou intenso debate: seria possível responsabilizar o Estado por atos praticados por parlamentares no exercício de suas prerrogativas constitucionais, acobertadas pela imunidade?
Essa controvérsia foi definitivamente enfrentada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 950 da Repercussão Geral (RE 632.115/CE), cuja decisão reforça a natureza funcional da imunidade parlamentar e afasta qualquer forma de responsabilização indireta do ente estatal por discursos constitucionalmente protegidos.
Caso concreto e conflito normativo
O litígio teve origem em pronunciamento de um deputado estadual durante sessão da Assembleia Legislativa do Ceará, considerado ofensivo por um magistrado. Este ajuizou ação de indenização contra o Estado do Ceará, com fundamento no artigo 37, § 6º, da Constituição, alegando que, ainda que o parlamentar fosse imune, o ente federativo deveria responder objetivamente pelo dano.
O Tribunal de Justiça do Ceará acolheu o pedido, condenando o Estado à reparação. Tal entendimento, embora aparentemente alinhado à teoria do risco administrativo, implicava controle judicial indireto sobre o conteúdo do discurso parlamentar, criando incentivos à censura, especialmente entre parlamentares críticos ou minoritários.
Diante disso, o Estado interpôs Recurso Extraordinário, alegando violação ao artigo 53 da Constituição Federal. O caso foi admitido sob a sistemática da Repercussão Geral, com o Tema 950 definido como:
“Recurso extraordinário em que se discute, com fundamento nos artigos 37, § 6º, e 53 da Constituição da República, a possibilidade de a inviolabilidade civil e penal assegurada aos parlamentares afastar a responsabilidade civil objetiva do Estado.”
Posicionamentos institucionais e fundamentos constitucionais
Durante o julgamento, distintas instituições apresentaram visões divergentes.
A Procuradoria-Geral da República (PGR) sustentou que a imunidade é prerrogativa pessoal do parlamentar e não se estende ao Estado, que deveria responder objetivamente pelo dano, sem direito de regresso. A proposta buscava conciliar a liberdade parlamentar com o direito à reparação (CF, artigo 5º, X).
Em contrapartida, a Mesa do Senado, como amicus curiae, enfatizou a natureza institucional da imunidade, ressaltando que o parlamentar atua como representante do povo, não como agente da Administração Pública. A responsabilização do Estado, nesse contexto, equivaleria a uma forma de censura indireta.
A Advocacia-Geral da União (AGU) alertou para os efeitos sistêmicos da responsabilização estatal, reforçando que a imunidade material opera como causa excludente da responsabilidade prevista no art. 37, § 6º da Constituição.
Julgamento do STF e consolidação da tese
Por unanimidade, o Supremo Tribunal Federal fixou a seguinte tese:
“1. A imunidade material parlamentar (art. 53, caput, c/c art. 27, § 1º, e art. 29, VIII, CF/1988) configura excludente da responsabilidade civil objetiva do Estado (art. 37, § 6º, CF/1988), afastando qualquer pretensão indenizatória em face do ente público por opiniões, palavras e votos cobertos por essa garantia.
2. Nas hipóteses em que a conduta do parlamentar extrapolar os limites da imunidade material, eventual responsabilização recairá de forma pessoal, direta e exclusiva sobre o próprio parlamentar, sob o regime de responsabilidade civil subjetiva.”
O relator, ministro Luís Roberto Barroso, destacou que socializar no erário o custo de um discurso imune desvirtua a finalidade constitucional da imunidade, criando incentivos à inibição da crítica política. Para ele, a imunidade é garantia institucional, não benefício individual.
O ministro Alexandre de Moraes reforçou que as imunidades parlamentares visam proteger a função legislativa contra pressões dos demais Poderes, constituindo-se em direito instrumental de garantia da liberdade de opinião. Citando a doutrina comparada, observou que tais imunidades não dizem respeito à figura do parlamentar, mas à função por ele exercida.
Já o ministro André Mendonça ressaltou o caráter delimitado da tese, afirmando que o julgamento não definia os limites materiais da imunidade, mas apenas afastava a responsabilização do ente público.
A decisão foi celebrada pela doutrina especializada. Segundo Roberta Simões Nascimento, trata-se de “vitória para o Direito Parlamentar”, por consolidar a importância instrumental das prerrogativas legislativas na preservação da democracia representativa. A autora ressalta que o julgamento do Tema 950, juntamente com a ADPF 424, reforça a necessidade de proteger o Legislativo contra mecanismos de pressão que, ainda que indiretos, possam comprometer sua autonomia funcional.
Conclusão
O julgamento do Tema 950 pelo Supremo Tribunal Federal não se limitou a resolver uma controvérsia pontual sobre responsabilidade civil; antes, reafirmou, com contundência, o caráter institucional da imunidade parlamentar como pilar da arquitetura constitucional democrática.
Ao excluir a responsabilidade civil objetiva do Estado por atos cobertos pela imunidade material, a Corte Suprema evitou que a teoria do risco administrativo fosse instrumentalizada como mecanismo de censura indireta sobre o debate político, preservando a autonomia funcional do Poder Legislativo frente às demais esferas estatais.
A decisão reconhece que o parlamentar, ao manifestar opiniões, proferir palavras ou exercer seu voto no plenário, não atua como agente da administração pública, mas como representante do povo, investido de uma função eminentemente política, que não se confunde com a prestação de serviços públicos típicos do Estado. Nessa condição, sua conduta — protegida pela imunidade material — não configura ato ilícito e, portanto, não gera responsabilidade civil objetiva do ente estatal. Imputar ao erário o ônus financeiro decorrente de discursos protegidos pela imunidade não apenas distorceria a finalidade dessa garantia, como também criaria incentivos à autocensura, inibindo vozes dissidentes e comprometendo o pluralismo essencial à democracia representativa.
Nesse contexto, é iluminadora a lição do constitucionalista Paolo Biscaretti di Ruffia, expressamente invocada pelo ministro Alexandre de Moraes no julgamento: as imunidades parlamentares “não dizem respeito à figura do parlamentar, mas à função por ele exercida, no intuito de resguardá-la da atuação do Executivo ou do Judiciário, consagrando-se como garantia de sua independência perante outros poderes constitucionais”. Essa visão funcional — e não individualista — da imunidade é decisiva para compreender que o que está em jogo não é a proteção de um indivíduo, mas a integridade do próprio regime democrático, cuja vitalidade depende de um Legislativo livre para fiscalizar, criticar e deliberar sem temor de sanções judiciais ou financeiras.
Em última análise, o Tema 950 consolida uma lição fundamental do constitucionalismo contemporâneo: a separação dos Poderes só é efetiva quando cada ramo pode exercer suas funções com plena autonomia. Ao blindar o espaço deliberativo do Legislativo contra interferências indiretas, o Supremo Tribunal Federal não protegeu um privilégio, mas a própria possibilidade de existência de um Parlamento crítico, plural e independente — condição indispensável para a sobrevivência da democracia constitucional.
BARROSO, Luís Roberto. Voto no RE 632.115/CE. Supremo Tribunal Federal.
BISCARETTI DI RUFFIA, Paolo. Introduzione al diritto costituzionale comparato. 2. ed. Milão: Giuffrè, 1970, pp. 303-305, citado no voto do Min. Alexandre de Moraes no RE 632.115/CE.
MORAES, Alexandre de. Voto no RE 632.115/CE. Supremo Tribunal Federal.
MENDONÇA, André. Voto-vogal no RE 632.115/CE. Supremo Tribunal Federal.
NASCIMENTO, Roberta Simões. Tema 950 e ADPF 424: duas vitórias para o Direito Parlamentar. JOTA, 2025. Disponível aqui.
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