A Corregedoria do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) publicou, em 6 de agosto de 2025, a Recomendação de Caráter Geral nº 5, com orientações para adoção de boas práticas na condução de processos estruturais, visando maior efetividade na atuação resolutiva destinada à tutela de direitos e interesses sociais.
Recomenda-se que os Ministérios Públicos identifiquem e tratem como estruturais os casos de desconformidades complexas e persistentes, cuja solução demande reorganização institucional ou reconstrução de políticas públicas.
Litígios estruturais submetidos ao MP
Tecnicamente a Recomendação nº 5 se reporta a litígios estruturais, ou seja, àqueles que têm como objeto uma situação de fato consolidada de desconformidade enraizada, ainda que não propriamente ilícita [1]. O litígio estrutural surge progressivamente com a percepção crescente da incompatibilidade entre o modo como uma determinada estrutura opera e os direitos do grupo social [2]. Envolve uma estrutura, que pode ser uma instituição, um serviço público, um programa, que necessita de reorganização na sua operação.
A recomendação busca fortalecer a atuação resolutiva, cooperativa e estruturante do Ministério Público, reconhecendo desconformidades estruturais e violações de direitos de natureza complexa e contínua, que exigem respostas além da lógica individual ou episódica, demandando reorganização institucional ou reconstrução de políticas públicas.
Muitos desses litígios não encontram solução tempestiva por meio de ações judiciais. Além disso, sua complexidade favorece a atuação do Ministério Público mediante o diálogo com os envolvidos, visando à construção de soluções consensuais mais eficazes e com maior aceitação social.
A iniciativa do CNMP alinha-se à consensualidade e resolutividade do Ministério Público incentivada desde a Resolução nº 118/2014, que instituiu a política nacional de promoção da autocomposição na Instituição.
Autocomposição de litígios estruturais no MP
O modelo demandista que predominou no Ministério Público por décadas levou ao ajuizamento de inúmeras ações sem solução. As estruturas tradicionais de justiça mostraram-se incapazes de oferecer respostas eficazes aos problemas sociais. A explosão de litígios, resultante da ampliação de direitos e do surgimento de novos atores, evidenciou a incapacidade do Judiciário de responder a tal demanda [3].
A sobrecarga de demandas judiciais, que levou o Conselho Nacional de Justiça a editar a Resolução nº 125/2010, inspirou o Ministério Público a publicar a Resolução nº 118/2014, destinada a promover a prevenção, resolução e pacificação extrajudicial de litígios, com mais celeridade e economia de recursos.
A Resolução nº 118/2014 representou uma verdadeira “virada de chave” na atuação do Ministério Público, tradicionalmente demandista, até então voltada à via judicial. Com a Resolução nº 118 a instituição passou a atuar como porta de entrada e de saída para a solução de conflitos, possibilitando que muitas questões sejam resolvidas de forma segura e autônoma, sem necessidade de intervenção judicial, salvo nas hipóteses legais de homologação de ajustes (artigo 17-B, §1º, II, da Lei nº 8.429/1992). Trata-se do acesso à justiça em múltiplos ambientes e métodos interligados, voltados ao tratamento adequado das controvérsias [4].
Do processo administrativo para tratativa do litígio estrutural
Para atender à política de incentivo à autocomposição, que também abrange os litígios estruturais, o Ministério Público editou a Resolução nº 174/2017, considerando que o inquérito civil, regulamentado pela Resolução nº 23/2007, não se mostrava um instrumento investigativo adequado, por estar fundado em uma lógica binária — lícito versus ilícito.
O inquérito civil é instrumento conferido com exclusividade ao Ministério Público pela Constituição Federal (artigo 129, III). Segundo Rogério Pacheco, o inquérito civil “tem por escopo a coleta de elementos demonstradores da ocorrência do ilícito e de sua autoria” [5] e destina-se à identificação da existência de lesão ou ameaça a interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos
Em 2007, o CNMP editou a Resolução nº 23, que disciplina a instauração e a tramitação do inquérito civil. Da leitura da norma, observa-se que o inquérito civil é concebido como procedimento voltado, em regra, à apuração de fatos potencialmente ilícitos, conferindo ao Ministério Público instrumentos técnicos e jurídicos para identificar responsabilidades e adotar medidas corretivas ou sancionatórias, com base em provas produzidas sob critérios de legalidade e transparência.
Diante de sua finalidade, o inquérito civil submete-se ao controle interno do órgão superior do Ministério Público, com previsão de recurso em caso de arquivamento.
Considerando sua estrutura, percebe-se que o inquérito civil não se ajusta aos litígios estruturais, pois estes, em muitas situações, não exigem a apuração de um fato específico nem têm como objeto a prática de um ilícito.
Exemplo disso seria o litígio estrutural submetido ao Ministério Público relativo à má prestação do serviço de transporte metropolitano por ônibus em determinado estado da Federação, somada à ausência de licitação e, consequentemente, de contrato; à inexequibilidade da tarifa praticada; às irregularidades nas rotas estabelecidas; à paralisação de algumas empresas prestadoras do serviço; e à necessidade de retirada dos cobradores, com a implementação de política pública voltada à mitigação dos impactos sociais decorrentes do desemprego.
A complexidade dessas demandas exige uma técnica capaz de interferir na realidade, por meio de soluções intermediárias, distintas tanto do ajuizamento de ação quanto do arquivamento da investigação [6].
Com a edição da Resolução nº 174/2017, o Ministério Público passou a dispor do procedimento administrativo, instrumento que não possui caráter de investigação cível ou criminal voltado a pessoa determinada em razão de ilícito específico. Trata-se de um mecanismo mais flexível, adequado a situações em que os fatos são menos definidos e os prazos, mais amplos do que os de um inquérito civil.
Verifica-se que o procedimento administrativo se mostra especialmente útil para o acompanhamento de políticas públicas, conferindo ao membro do Ministério Público maior liberdade para estabelecer parâmetros próprios de monitoramento e definir a forma de conclusão, conforme a complexidade e as particularidades do caso concreto [7].
Nesse contexto, a decisão de arquivamento não se submete ao controle interno do órgão superior, salvo em hipóteses de recurso, admitido apenas quando se tratar de procedimento administrativo relacionado a direito individual indisponível (artigo 13 combinado com o artigo 8º, III).
Em razão de seu perfil flexível, o procedimento administrativo mostra-se instrumento adequado à construção de planos estruturais baseados no consenso.
Na condução do litígio estrutural, a Recomendação nº 05/2025 estabelece um ciclo de atuação composto por seis etapas: diagnóstico do problema estrutural, elaboração do plano, execução, monitoramento, revisão e encerramento.
O plano estrutural, elaborado a partir do diagnóstico do litígio, com a identificação dos possíveis afetados e a definição das soluções, será formalizado em instrumento específico.
Instrumento de pactuação de litígio estrutural
No Ministério Público, o Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), regulamentado pela Resolução nº 179/2017, é definido como instrumento de defesa dos direitos cuja tutela incumbe à instituição, “com natureza de negócio jurídico que tem por finalidade a adequação da conduta às exigências legais e constitucionais, com eficácia de título executivo extrajudicial a partir da celebração” (artigo 1º).
O §1º do mesmo artigo veda ao Ministério Público “fazer concessões que impliquem renúncia a direitos ou interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos”, restringindo a negociação à interpretação do direito aplicável ao caso concreto.
A leitura do artigo 1º evidencia a necessidade de adequar o TAC às situações envolvendo litígios estruturais. Isso porque, nesses casos, nem sempre se busca ajustar uma conduta à lei ou à Constituição, mas sim reformular a estrutura para que funcione de modo mais compatível com as expectativas sociais.
No exemplo do transporte metropolitano por ônibus, embora a tarifa tenha observado os parâmetros normativos previamente fixados, o valor repassado aos ônibus mostrou-se insuficiente para a manutenção do sistema. O plano de reestruturação, portanto, previu o encaminhamento de projeto de lei destinado à concessão de subsídios ao sistema, até a conclusão do processo licitatório.
Por outro lado, entende-se possível formalização de acordos que envolvam concessões sobre quaisquer aspectos do direito material, desde que devidamente justificadas pelas circunstâncias do caso concreto.
Ainda no exemplo dado, as empresas aceitaram cortes de linhas operantes há mais de vinte anos, visando à melhor adequação dos serviços. Isso porque a negociação de soluções efetivas exige considerar o cenário real, as possibilidades concretas de êxito na via judicial e as inevitáveis perdas de utilidade e valor do direito decorrentes da demora na prestação jurisdicional pelos meios tradicionais.
Entende-se que a Recomendação nº 05/2025, da Corregedoria do CNMP, ressalta a relevância da atuação do Ministério Público nos litígios estruturais, que, contudo, demanda a revisão e o aprimoramento de seus instrumentos de atuação, a fim de assegurar uma entrega mais efetiva à sociedade.
[1] ANDRADE, Agenor de. A Atuação Judicial nos Processos Estruturais. Londrina: Thoth Editora, 2025. p. 32.
[2] VITORELLI, Edilson. Processo Civil Estrutural: teoria e prática. Salvador: JusPodivm, 2024. p. 65.
[3] SANTOS, Boaventura de Sousa. Pela Mão de Alice: o social e o político na pós-modernidade. São Paulo: Cortez, 1999. p. 68.
[4] NAVARRO, Trícia. Justiça Multiportas. São Paulo: Editora Foco, 2024. p. 8.
[5] PACHECO ALVES, Rogério, GARCIA, Emerson. Improbidade Administrativa. Saraiva: São Paulo, 2015. p. 781.
[6] VITORELLI, Edilson. Processo Civil Estrutural: teoria e prática. Salvador: JusPodivm, 2024. P. 164.
[7] Idem. p. 165.
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