RIF por encomenda é quebra de sigilo sem ordem judicial

O Brasil integra o sistema de prevenção à lavagem, ao financiamento do terrorismo e da proliferação (PLD/FTP), ancorado na Lei 9.613/1998, que instituiu o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf) e disciplinou deveres de comunicação das entidades obrigadas. Desde sua gênese, o Coaf produz inteligência; não dá início ou conduz investigação, não quebra sigilo e não substitui o crivo judicial.

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No desenho legal, os artigos 9 a 12 fixam obrigações de identificação, registro e comunicação às pessoas sujeitas à lei; e os artigos 14 e 15 definem a natureza e as competências do Coaf como unidade de inteligência financeira: receber, examinar e tratar comunicações de operações atípicas e produzir relatórios de inteligência financeira (RIF) com circulação sigilosa, voltados à prevenção e ao suporte informacional de autoridades competentes, em caráter analítico, jamais inquisitório.

Dentro de seus limites, a Lei 9.613/1998 prevê apenas a remessa espontânea: o Coaf/UIF “comunicará às autoridades competentes” quando concluir pela existência de crime, fundados indícios de sua prática ou de qualquer outro ilícito (artigo 15). No mesmo sentido, o artigo 40 do CPP impõe a toda autoridade pública que remeta ao órgão de persecução penal as peças e informações essenciais, resguardados o sigilo legal e a cadeia de custódia. Desde o início, concebeu-se que remessa espontânea é comunicação institucional e não se confunde com requisição ativa de dados sigilosos por órgãos de persecução penal.

O STF, em 2016, ao julgar as ADIs 2.390/DF, 2.386/DF, 2.397/DF e 2.859/DF e o RE 601.314/SP (Tema 225), reconheceu a constitucionalidade do modelo da LC 105/2001 para fins fiscais: (1) comunicação pelas instituições financeiras à administração tributária de dados cadastrais e dos montantes globais mensalmente movimentados (artigo 5º); e (2) exame de documentos e registros bancários quando houver processo administrativo instaurado ou procedimento fiscal em curso, se indispensável (artigo 6º). Tudo sob sigilo fiscal (CTN, artigo 198) e com a vedação à identificação da origem dos recursos e da natureza dos gastos (artigo 5º, §2º). Tratava-se de regime finalístico e interno à fiscalização, que não autorizava, por si só, acesso direto por órgãos de persecução penal.

Em 2019, no julgamento do RE 1.055.941/SP, representativo do Tema 990 da repercussão geral e relatado pelo ministro Dias Toffoli, o Plenário do STF abordou outra questão, relacionada à possibilidade de que os dados bancários obtidos pela Receita Federal no procedimento administrativo fiscal, com base na da LC 105/2001, sejam compartilhados com órgãos de persecução penal. Ante a proximidade dos temas, na mesma assentada também foi debatido se é constitucional o compartilhamento espontâneo de dados armazenados no Coaf com os órgãos competentes, por meio de RIF.

Em voto vencedor, o ministro Dias Toffoli pacientemente esclareceu que o manuseio, a transferência e a divulgação de dados bancários e fiscais obtidos pela Fazenda Pública ou seus servidores no exercício de suas atribuições seguem disciplina específica, minuciosamente delineada no artigo 198 do CTN, que regula o sigilo das informações fiscais. Explicou que o intercâmbio de informações sigilosas no âmbito da administração pública, previsto no artigo 198, §1º, II, do CTN, somente pode ocorrer mediante a comprovação, pela autoridade solicitante, da “instauração de processo administrativo, no respectivo órgão, cujo objetivo seja apurar o cometimento de infração administrativa por parte do sujeito passivo ao qual a informação se refira”.

Além disso, também é possível o compartilhamento de dados bancários e fiscais na forma do artigo 198, §3º, I, mediante representação fiscal para fins penais, quando a Fazenda Pública, no curso do processo fiscal, constatar indícios de prática criminosa. Afora esses casos específicos, como afirmou o ministro Dias Toffoli, o intercâmbio de dados fiscais contidos no processo fiscal só pode ocorrer mediante autorização do juiz competente (CTN, artigo 198, §1º, I).

Ou seja, conclui-se da tese firmada no acórdão do RE 1.055.941/SP (Tema 990/RG) que o Plenário do STF autorizou o compartilhamento pela Receita Federal aos órgãos de investigação, mas não autorizou o Ministério Público ou a Polícia a requisitar diretamente dados fiscais ou bancários sem autorização judicial.

Após o Tema 990, formou-se um dissenso no STF: a 1ª Turma (Rcl 61.944 AgR/PA, 2024) entendeu cabível o compartilhamento de dados da UIF/Coaf com órgãos de persecução inclusive a pedido, sem prévia ordem judicial, desde que não configurada fishing expedition; a 2ª Turma (RE 1.393.219 AgR/SP, 2024), de forma acertada, assentou que o Tema 990 não confere aos órgãos de persecução penal a faculdade de requisitar diretamente dados fiscais/bancários ou RIFs, preservada a reserva de jurisdição.

A 3ª Seção do STJ, com efeito, uniformizou a matéria em sentido proibitivo: Ministério Público e Polícia não podem requisitar RIF ao Coaf/UIF sem prévia ordem judicial, porque o Tema 990 não autoriza requisição direta, apenas compartilhamento espontâneo (RHCs 196.150, 174.173; REsp 2.150.571). Com isso, ficam inviabilizados os RIFs por encomenda, qualificando-se como prova ilícita. A 6ª Turma, no RHC 188.666/DF, reafirmou a tese e determinou o desentranhamento do RIF obtido por requisição direta, com exame, pelo juízo de origem, da contaminação das provas derivadas e preservação apenas do que decorrer de fonte independente.

Spacca

Com repercussão geral reconhecida no RE 1.537.165 (Tema 1.404), o relator determinou, em 26/8/2025, a suspensão nacional dos processos que discutem o acesso a dados sigilosos via RIF sem ordem judicial. Em 28/8/2025, esclareceu que a medida alcança hipóteses de anulação/entraves indevidos ao uso de informações do Coaf/UIF, sem impedir o prosseguimento de feitos em que esse uso já foi validado. O recorte do Tema 1.404 é específico: examina a requisição direta por órgãos de persecução, distinta do compartilhamento espontâneo apreciado no Tema 990.

Efeito colateral perverso

Posteriormente, em setembro de 2025, na Reclamação 79.982/SP, o relator, ministro Gilmar Mendes, julgou improcedente a reclamação da PGR e manteve os acórdãos da 3ª Seção do STJ (REsp 2.150.571/SP, RHC 174.173/RJ e RHC 196.150/GO), assentando a necessidade de autorização judicial prévia quando RIFs são solicitados diretamente ao Coaf por autoridades de persecução. Distinguiu o compartilhamento espontâneo validado no Tema 990 dos pedidos iniciados por investigadores, registrou a escala de requisições (26.643 pessoas alcançadas em certos RIFs) e concluiu que relatórios produzidos por provocação da polícia/MP desnaturam a finalidade legal do instrumento e geram ilicitude por derivação (CPP, artigo 157, §§1º e 2º).

RIF encomendado por órgão de persecução penal, seja antes ou depois da instauração formal de procedimento criminal, afronta não apenas a lei, mas também o entendimento firmado no julgamento do citado RE 1.055.941/SP. Nesse precedente, como já divisado acima, o Plenário do STF admitiu que os servidores da Fazenda, por iniciativa própria, possam compartilhar cópia do procedimento administrativo fiscal com órgãos de investigação criminal quando constatarem a prática de crime, conforme previsto no artigo 198 do CTN e no artigo 83 da Lei 9.430/1996, espontaneamente.

A nosso ver, o caminho inverso, a requisição direta do Ministério Público ou da polícia, não encontra respaldo na jurisprudência do STF. Já em 1999, no julgamento do RE 215.301/CE, relatado pelo ministro Carlos Velloso, a 2ª Turma assentou que “a norma inscrita no inc. VIII, do art. 129 da C.F. não autoriza o Ministério Público, sem a interferência da autoridade judiciária, a quebrar o sigilo bancário de alguém“. Afinal, reforçou o relator, “se se tem presente que o sigilo bancário é espécie de direito à privacidade, que a C.F. consagra, art. 5º, X, somente autorização expressa da Constituição legitimaria o Ministério Público a promover, diretamente e sem a intervenção da autoridade judiciária, a quebra do sigilo bancário de qualquer pessoa“.

A insegurança produziu um efeito colateral perverso: a banalização do RIF. Um instrumento de inteligência, concebido para triagem de operações atípicas, passou a operar como atalho investigativo, com presunções frágeis e leituras enviesadas convertidas, por mero cruzamento automatizado, em “indícios”. A distorção se manifesta em requisições amplas, extrapolação de escopo (inclusão de pessoas e períodos não delimitados), perfilamento financeiro sem base técnico-jurídica e falta de trilha de auditoria: ausência de referência SEI-C/protocolo, de juntada integral do PDF e das planilhas (CSVs), de metadados/logs de acesso, de hash/integridade e de cadeia de custódia; além do uso de produtos derivados (grafos, BI, i2) sem anexar os insumos que permitam a reprodutibilidade. O resultado é a exposição indevida de nomes, o estigma público e a ruína reputacional de terceiros, efeitos incompatíveis com a natureza analítica e sigilosa do RIF e com o devido processo legal.

RIF por encomenda, sem controle judicial prévio e fora do padrão de remessa espontânea do Tema 990, não é inteligência: é acesso sigiloso por via transversa, funcionalmente equivalente à quebra de sigilo sem ordem. A prova nasce contaminada (CPP, artigo 157) e irradia ilicitude por derivação sobre todas as medidas subsequentes. Essa prática afronta a reserva de jurisdição e o sigilo fiscal/bancário (CTN, artigo 198; LC 105), sobretudo quando disparada em VPI/pré-inquérito, sem investigação formal, sem delimitação de escopo (pessoas/período) e sem trânsito pela via oficial (SEI-C) com trilha de auditoria e metadados. A orientação consolidada é objetiva: “inviável a geração de RIF por encomenda”; ausente ordem judicial e cadeia de custódia verificável, impõe-se desentranhamento do relatório e vedação de uso reflexo, salvaguardando apenas o que provenha de fonte independente.

RIF não apura ilícito; é alerta estatístico gerado a partir de comunicações de operações atípicas. Não reconstrói fatos, não estabelece autoria nem comprova materialidade. Aprofundamento – inclusive qualquer acesso a dados protegidos – exige ordem judicial específica, escopo delimitado (pessoas e período), motivação idônea e exame de necessidade, adequação e proporcionalidade. Suspeita isolada (score de atipicidade, grafo relacional, “padrões” genéricos) não se converte em prova sem corroboração independente. E controle real só existe com a juntada integral do material técnico efetivamente compartilhado (PDF, CSVs, metadados e logs oficiais/SEI-C), assegurando integridade, autenticidade e cadeia de custódia para contraditório e fiscalização jurisdicional posteriores.

Casos recentes demonstram como essa distorção tem se tornado perigosa. Advogados, empresários e profissionais liberais têm sido citados em RIF por relações comerciais lícitas que ganham contornos penais pela simples aparência dos valores ou por vínculos negociais ordinários. Esse viés produz efeito inibidor sobre a livre iniciativa e, no tocante à advocacia, afronta garantias estruturantes: a indispensabilidade constitucional da defesa (artigo 133 da CF), a inviolabilidade profissional e o sigilo inerente à relação advogado-cliente (EOAB e artigo 207 do CPP). Honorários regularmente contratados e declarados não se convertem em lavagem por gravidade do montante; sem justa causa e delimitação judicial, a devassa financeira corrompe a paridade de armas, intimida a atuação técnica e contamina o processo com suspeição difusa, exatamente o oposto do que se espera de um sistema que distingue inteligência preventiva de prova validamente obtida.

O STJ e a 1ª Turma do STF têm determinado o desentranhamento de RIFs obtidos sem prévia autorização judicial, por violação à privacidade e à proteção de dados (CF, artigo 5º, X e XII; CTN, artigo 198; LC 105). No RHC 188.666/DF (6ª Turma, DJe 26/8/2025), reconheceu-se a ilicitude do RIF requisitado diretamente pela autoridade de persecução e ordenou-se o expurgo do relatório, com revisão de todas as medidas que dele derivaram (buscas, quebras, bloqueios, sequestros), incumbindo ao juízo de origem aferir a contaminação causal e preservar apenas o que decorra de fonte independente. Convalidação ex post por decisão superveniente não sana a origem ilícita: aplica-se o CPP, artigo 157, §§ 1º e 2º (vedação de uso reflexo), cabendo ao Ministério Público o ônus de demonstrar independência causal ou descobrimento inevitável. Para controle efetivo, exige-se a juntada integral do material técnico (PDF, CSVs, metadados e logs oficiais/SEI-C) com cadeia de custódia íntegra e auditável.

Controle judicial prévio não é entrave, é condição de legitimidade. Diretrizes mínimas, que, ao contrário, não engessam as atividades dos órgãos persecutórios, mas constitucionalizam a investigação devem ser rigorosamente obedecidas: (1) ordem judicial prévia para dados protegidos quando a iniciativa partir da persecução, com motivação concreta (CF, artigo 5º, XII; CTN, artigo 198; CPP, art. 157); (2) escopo delimitado (pessoas, período e instituições) e vedação a requisições amplas/retroativas sem causa provável; (3) proibição de fishing expedition e de requisições em VPI/pré-inquérito sem judicialização; (4) trilha de auditoria e cadeia de custódia auditável (SEI-C, metadados, logs, hash), com juntada integral do material técnico (PDF e CSVs) para contraditório; (5) compartilhamento espontâneo apenas quando houver procedimento fiscal formal e observância do CTN, artigo 198, e da LC 105/2001, artigo 5º, §2º; (6) respeito aos princípios da LGPD no tratamento estatal de dados financeiros (finalidade, necessidade, minimização, segurança); (7) segregação e inutilização imediata de dados de terceiros estranhos ao escopo. Com essas balizas, investiga-se com eficiência dentro da Constituição; sem elas, o RIF degenera em mecanismo de arbitrariedade.

Não se trata de filigrana. Com balizas, há investigação eficaz e constitucional; sem elas, o RIF resvala em instrumento de arbitrariedade. A tese é simples e coerente com a ordem democrática: compartilhamento espontâneo documentado e decorrente de procedimento fiscal regular (Tema 990), sim; requisição direta por órgãos de persecução, não. Até o julgamento do Tema 1.404 pelo Plenário do STF, prevalece a orientação vinculante da 3ª Seção do STJ, reafirmada pela Reclamação 79.982 no STF: RIF solicitado por investigadores sem ordem judicial é nulo, com desentranhamento e vedação de uso reflexo (CPP, artigo 157). Em síntese: sem juiz, sem RIF.