STJ e a antecipação de despesas pelos réus nas ações de improbidade

Dentre as inovações trazidas pela Lei nº 14.230/2021 ao procedimento relativo às ações de improbidade administrativa, destaca-se a previsão no artigo 23-B, que dispõe que: “Nas ações e nos acordos regidos por esta Lei, não haverá adiantamento de custas, de preparo, de emolumentos, de honorários periciais e de quaisquer outras despesas”.

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Da leitura do caput do artigo 23-B aliado ao respectivo § 1º, por meio de interpretação exclusivamente gramatical, verifica-se ser impossível qualquer determinação de pagamento prévio de despesas pelos réus em ação de improbidade administrativa. Isto porque: a) no caput do artigo resta indicada regra geral, aplicável ao autor e ao réu, informando a ausência de antecipação de quaisquer despesas nas ações de improbidade administrativa; e, b) por sua vez, o § 1º regula, de forma específica, que o pagamento será realizado pelos réus, ao final, em caso de procedência da ação. Ou seja, não haverá antecipação de despesas em qualquer hipótese e, ao final, as custas serão arcadas pelos réus tão somente na hipótese de procedência. Ou seja, a responsabilização dos réus pelas despesas processuais depende da efetiva condenação pela prática de ato de improbidade.

Ocorre que, desde 2023, ao se manifestar acerca do preparo recursal no âmbito de aplicação da Lei de Improbidade Administrativa, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem decidido pela inaplicabilidade da benesse em favor dos réus, mediante analogia àquele entendimento jurisprudencial de que na ação civil pública apenas o autor possuiria a isenção de custas prevista no artigo 18 da Lei nº 7.347/1985. Nesse sentido, destacam-se os acórdãos proferidos pelo STJ no âmbito dos EDcl no AgInt no AREsp nº 2.458.915/SP, AgInt no AREsp nº 2.772.522/SP, AgInt no AREsp nº 2.514.401/BA, AgInt no AREsp nº 2.746.481/RJ, AgInt no AREsp nº 2.617.321/SP, AgInt no AREsp nº 2.596.292/SP, AgInt no REsp nº 2.147.286/PE, AgInt nos EDcl no AgInt nos EAREsp nº 1.996.724/SP, AgInt no AREsp nº 2.567.294/PR, os quais versam sobre deserção de recurso por falta de preparo.

Posicionamento equivocado do STJ

Todavia, o posicionamento do STJ nos parece equivocado, considerando a existência de previsão normativa expressa e específica para os casos de improbidade administrativa, decorrente de reforma legislativa ocorrida em 2021.

Spacca

Nesse cenário, não é possível sustentar a necessidade de antecipação das despesas com base na interpretação até em dada pela jurisprudência pátria ao artigo 18 da Lei nº 7.347/1985 ou artigo 10 da Lei nº 4.717/1965, no sentido de que o benefício se estenderia apenas ao proponente da ação. Nessa hipótese, estaríamos diante de analogia in malam partem e de uma interpretação restritiva de direito, o que não é admitido para fins sancionatórios. Outrossim, é importante destacar que analogia tem cabimento apenas nas hipóteses de lacuna/omissão (artigo 4º, da LINDB), que não é o caso das ações de improbidade administrativa, haja vista previsão normativa expressa quanto ao tema.

A nova redação dada pela Lei nº 14.230/2021 se sobrepõe àquelas do artigo 18 da Lei da ACP (Ação Civil Pública), artigo 10 da Lei da Ação Popular, bem como das disposições gerais do Código de Processo Civil, em razão do critério temporal e, também, da especialidade. Trata-se, em suma, de regramento posterior (que revoga anterior), bem como de texto normativo específico à questão da improbidade administrativa (que se sobrepõe à previsão genérica do sistema coletivo da defesa de direitos ou do direito processual civil).

Ajuizamento de ações de improbidade

Importante destacar que as ações de improbidade administrativa somente podem ser ajuizadas pelo Ministério Público e pelos entes públicos lesados (conforme decidido pelo e. STF no julgamento das Ações Diretas de Inconstitucionalidade nº 7043 e nº 7042), os quais já têm postergado o pagamento de grande parte das despesas processuais pelo Código de Processo Civil (artigo 91, do CPC) e pela Lei nº 9.289/1996 (artigo 4º, I e III). Sendo assim, qualquer interpretação que restrinja a aplicação do benefício processual previsto no artigo 23-B somente ao autor da ação de improbidade administrativa viola a literalidade do texto normativo, bem como suprime a utilidade efetiva desta previsão normativa.

Ainda, não é possível vislumbrar qualquer prejuízo ao autor de uma ação civil pública em decorrência da aplicação da literalidade do referido artigo, tampouco aos auxiliares da justiça que receberão ao final. Por outro lado, a benesse permite que os acusados de improbidade administrativa exerçam sua defesa de forma plena.

A interpretação do artigo 23-B, caput e § 1º, deve se dar de acordo com a sistemática do direito administrativo sancionador, conforme previsão expressa do artigo 1º, § 4º, da Lei de Improbidade Administrativa. A desnecessidade de adiantamento de despesas, em especial, aquelas relativas à produção de prova e à garantia ao duplo grau de jurisdição, é decorrência lógica do princípio da presunção de inocência (artigo 5º, LVII, CRFB/1988), bem como da ampla defesa e do contraditório (artigo 5º, LV, CRFB/1988).