A reforma tributária sobre o consumo, consagrada pela Emenda Constitucional 132/2023 e detalhada nos Projetos de Lei Complementar 68 e 108 de 2024, promete simplificar o sistema tributário brasileiro por meio da criação do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS). Ambos seguem a lógica de um IVA dual, com bases amplas e incidência não cumulativa, representando um esforço inédito de reorganização fiscal e federativa.
Mas há uma lacuna crítica: a ausência de mecanismos de transação tributária multiente, isto é, de negociações fiscais cooperativas entre múltiplos entes federativos que permitam ao contribuinte celebrar um único acordo válido para todos os credores. A promessa de simplificação, contudo, pode ser frustrada pela falta de um regime comum de negociação entre os entes, capaz de alinhar arrecadação, conformidade e segurança jurídica.
No cerne dessa arquitetura sofisticada, há um problema de método. O PLP 108 de 2024 cria um sistema de arrecadação e distribuição compartilhado, mas não define o sistema de coordenação decisória necessário para garantir coerência na execução fiscal e na resolução de conflitos. Em termos mais técnicos, o texto constrói a arquitetura operacional da arrecadação, mas negligencia o sistema normativo da cooperação fiscal.
O IBS será o primeiro tributo brasileiro de titularidade simultânea entre estados, municípios e Distrito Federal. O crédito será comum, mas a fiscalização, o lançamento e a cobrança permanecerão descentralizados. O Comitê Gestor do IBS (CG-IBS), órgão central do novo modelo, possui competências de padronização e integração administrativa, porém não tem poder normativo ou decisório sobre concessões, extinções ou negociações de créditos. Essa limitação fragiliza a promessa de uniformidade e acentua o risco de fragmentação.
Como lembra Misabel Derzi [1], a autonomia federativa, sem mecanismos de coordenação, tende à desarmonia. O risco, portanto, não é teórico. O IBS nasce como um tributo compartilhado, mas pode herdar o contencioso pulverizado do ICMS.
A ausência de regras claras sobre transação tributária multiente é o sintoma mais evidente dessa lacuna. A expressão, ainda inédita no vocabulário jurídico nacional, designa um modelo de negociação fiscal cooperativa entre múltiplos entes federativos, no qual o contribuinte celebra um único acordo, rateado automaticamente entre os entes titulares do crédito, conforme critérios proporcionais e regras unificadas.
A transação multiente, conceito desenvolvido neste artigo, baseia-se em três fundamentos centrais. O primeiro é o mandato negocial federativo, por meio do qual estados e municípios, via convênio ou consórcio, podem autorizar um ente mandatário a representar o conjunto dos credores na celebração da transação, com fundamento no artigo 241 da Constituição.
O segundo é o acordo único com rateio proporcional, que assegura ao contribuinte um processo de negociação unificado, enquanto o resultado é distribuído entre os entes conforme suas cotas no crédito, preservando a autonomia fiscal de cada um. O terceiro é a homologação e transparência pelo CG-IBS, que atua como câmara registral e de auditoria digital dos acordos, garantindo rastreabilidade, publicidade e integridade federativa sem interferir na decisão sobre concessões.
Esse modelo encontra paralelo, ainda que parcial, no Sistema de Pagamentos Brasileiro (SPB), no qual múltiplas instituições financeiras operam sob regras unificadas do Banco Central, preservando autonomia operacional, mas garantindo interoperabilidade e coerência sistêmica.
Trata-se, portanto, de uma inovação institucional de federalismo cooperativo aplicado à negociação tributária, na qual a coordenação substitui a sobreposição. A transação multiente permitiria que contribuintes e fiscos operassem sob um mesmo protocolo de negociação, eliminando redundâncias, divergências interpretativas e custos administrativos desnecessários.
O contraste com a CBS é revelador. De competência exclusivamente federal, ela dispõe desde 2020, pela Lei 13.988, de instrumentos consolidados de transação tributária. No âmbito da União, esse instrumento demonstrou que é possível compatibilizar eficiência fiscal, segurança jurídica e redução do contencioso.
Já o IBS, de natureza compartilhada, surge sem qualquer mecanismo equivalente. O PLP 108 menciona, de modo genérico, que o Comitê Gestor poderá coordenar métodos de solução de conflitos, mas omite a forma, o alcance e a autoridade dessa coordenação. O resultado é um vazio regulatório que ameaça a funcionalidade do novo tributo e compromete a segurança jurídica dos entes e dos contribuintes.
Essa omissão torna-se ainda mais grave porque o PLP também amplia o caráter punitivo do sistema. O projeto prevê multas de ofício elevadas e cria sanções automáticas por descumprimento de obrigações acessórias, gerando apreensão entre juristas e entidades de classe quanto à proporcionalidade e ao risco de efeito confiscatório. Sem uma política estruturada de transação, falta ao sistema um mecanismo de alívio negocial, transformando o contencioso em destino inevitável.
A transação, porém, não é o único instrumento de governança cooperativa. O novo modelo também deve incorporar mecanismos de mediação e conciliação multiente no âmbito do contencioso administrativo Tributário (CAT), permitindo autocomposição entre entes e contribuintes ainda na esfera administrativa. Esse tema, contudo, merece desenvolvimento próprio em futura análise.
O desafio maior é federativo e político. Estados e municípios menores, cuja arrecadação depende em grande parte da cota-parte do IBS, temem que a centralização negocial signifique perda de controle sobre concessões e critérios de negociação. Essa resistência, embora compreensível, ignora que a fragmentação atual reduz o poder de barganha do conjunto dos entes e eleva o custo de litígio e administração tributária para todos. Como adverte Everardo Maciel, não há simplificação sem previsibilidade [2]. E previsibilidade, nesse contexto, significa saber quem fala pelo Fisco em uma negociação multiente.
A solução deve ser institucional, e não apenas normativa. O PLP 108 precisa ir além de determinar que os entes regulamentarão a transação. É necessário atribuir ao CG-IBS o papel de agente catalisador da consensualidade federativa. Sob sua coordenação técnica, a PGFN, as PGEs e as PGMs poderiam elaborar um regulamento unificado de transação multiente, definindo critérios de elegibilidade, limites proporcionais de concessão, modelo-padrão de acordo único e plataforma digital de execução e rateio automático.
Esse sistema não retira competências, mas cria um ambiente cooperativo de decisão, no qual cada ente mantém sua autonomia, mas atua dentro de um padrão comum. Como observa Sérgio Abranches, o sucesso institucional depende da capacidade de alinhar incentivos e reduzir a competição disfuncional entre as esferas de governo [3]. É exatamente isso que a transação multiente propõe: alinhar os incentivos da arrecadação com os da governabilidade.
Transação multiente restitui a racionalidade ao federalismo
Mais do que um instrumento de cobrança, a transação multiente é um mecanismo de governança pública e de accountability fiscal, capaz de articular transparência, eficiência e previsibilidade. Integrada a um Programa Nacional de Conformidade Tributária, poderia consolidar-se como política permanente de regularização e estímulo à adimplência, e não apenas como resposta emergencial ao contencioso.
Paulo de Barros Carvalho ensina que segurança jurídica é “a estabilidade das expectativas legítimas” [4]. No contexto do IBS, essas expectativas só se estabilizarão quando contribuintes souberem com quem negociar e sob quais regras, e quando os entes federativos puderem confiar na previsibilidade das decisões uns dos outros.
Regular a transação e os demais instrumentos de consensualidade não é detalhe técnico. É a tradução prática do pacto federativo da Emenda Constitucional 132 de 2023, sendo o eixo da eficiência e da legitimidade do novo modelo. A transação multiente, nesse cenário, representa mais do que uma proposta normativa: é um conceito de governança fiscal que devolve racionalidade ao federalismo brasileiro. O futuro da reforma não será decidido na arrecadação, mas na capacidade de transformar conflito em cooperação.
[1] DERZI, Misabel Abreu Machado. Direito Tributário Brasileiro. 3. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2021, p. 158-161.
[2] MACIEL, Everardo. Reforma Tributária. São Paulo: FGV Editora, 2023, p. 90-92.
[3] ABRANCHES, Sérgio. Presidencialismo de Coalizão: Raízes e evolução do modelo político brasileiro. São Paulo: Companhia das Letras, 2018, p. 247.
[4] CARVALHO, Paulo de Barros. Direito Tributário: Linguagem e Método. 4. ed. São Paulo: Noeses, 2018, p. 317-319.
Seja o primeiro a comentar.
Você precisa estar logado para enviar um comentário.
Fazer login