O papel do plano de manejo na Política Nacional de Incentivo à Visitação a Unidades de Conservação

A Política Nacional de Incentivo à Visitação a Unidades de Conservação [1], instituída recentemente pela Lei nº 15.180/2025, marca um importante avanço na busca por modelos mais inclusivos, participativos e sustentáveis de gestão do patrimônio ambiental brasileiro.

Em termos gerais, a Política Nacional de Incentivo à Visitação a Unidades de Conservação articula princípios constitucionais como o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (artigo 225, CF), a valorização do patrimônio cultural (artigo 215, CF) e a promoção do turismo como vetor de inclusão e dinamização econômica (artigo 180, CF). Ao instituir uma política com diretrizes que vão desde o estímulo à participação social até o fortalecimento da educação ambiental, associadas com instrumentos como incentivos fiscais e parcerias público-privadas, a lei oferece um marco normativo consistente para ampliar o acesso democrático às unidades de conservação (UC), promover a fruição cultural, a sensibilização ecológica e a geração de oportunidades em espaços que até então não contavam com instrumentos de incentivos diretos.

Apesar dos avanços, o conteúdo do artigo 7º da nova lei tem gerado dúvidas quanto à sua correta aplicação. O dispositivo estabelece que, nos parques nacionais, estaduais e municipais, “as áreas com restrição permanente à visitação pública não poderão ultrapassar 50% da área total da unidade de conservação”. Diante desse texto, surge o questionamento se a norma impõe a abertura mínima de metade desse tipo de UC à visitação.

Abertura mínima à visitação

Uma leitura apressada do dispositivo poderia conduzir à conclusão de que ele impõe um percentual obrigatório de abertura mínima à visitação em todas as unidades classificadas como parques, sem considerar a diversidade ecológica, a vulnerabilidade ambiental ou mesmo os contextos socioculturais que envolvem cada território. Nessas situações, há o risco de se interpretar a norma como uma autorização genérica para a visitação, o que poderia fragilizar áreas ecologicamente sensíveis ou de valor simbólico para comunidades tradicionais.

Contudo, essa interpretação poderia contrariar o princípio da prevenção ambiental, consagrado no artigo 225, §1º, da Constituição, que impõe ao poder público e à coletividade o dever de adotar medidas cautelares diante da incerteza científica quanto aos impactos de determinadas atividades sobre o meio ambiente. Ao fixar, de forma genérica, um limite máximo de 50% de áreas com restrição permanente à visitação, a norma pode ser interpretada como uma autorização tácita para a abertura dos demais 50%, independentemente de avaliação técnica, ecológica ou sociocultural, o que fragilizaria a proteção de áreas sensíveis e comprometeria a gestão baseada em critérios técnicos.

Ademais, em contextos de sobreposição entre unidades de conservação e territórios tradicionalmente ocupados por povos indígenas, a aplicação automática da regra pode implicar violação à autonomia e ao direito ao usufruto exclusivo dessas terras, conforme assegurado pelo artigo 231 da Constituição. Isso porque a introdução forçada de atividades turísticas em tais áreas, sem consentimento ou controle das comunidades afetadas, pode afetar negativamente seus modos de vida, sua organização social e seus vínculos simbólicos com o território.

Spacca

No entanto, uma leitura sistemática da legislação permite uma interpretação compatível com a Constituição e com os marcos infraconstitucionais da política ambiental, em especial, a Lei do SNUC (Lei nº 9.985/2000) [2].

Zoneamento das unidades de conservação

Nos termos da Lei do SNUC, o plano de manejo é o instrumento técnico-normativo que define o zoneamento da UC, as atividades permitidas e as restrições necessárias para garantir seus objetivos de proteção. Especificamente quanto aos Parques, a Lei do SNUC exige que a definição das áreas de visitação ocorra com fundamento no plano de manejo da unidade (artigo 11, §2º), instrumento técnico essencial que estabelece o zoneamento interno, as normas de uso e o manejo adequado dos recursos naturais (artigo 2º, XVII).

Logo, qualquer alteração no regime de visitação deve, portanto, respeitar os limites e condicionantes definidos nesse plano, sob pena de afronta ao artigo 28 da mesma lei, que proíbe atividades em desacordo com os objetivos da unidade e com seu plano de manejo. Trata-se, portanto, de um requisito legal imprescindível à compatibilização entre o incentivo à visitação e a manutenção da integridade ecológica e cultural da área protegida.

Portanto, é o plano de manejo quem determina quais áreas são, de fato, passíveis de visitação. Assim, o percentual de 50% não pode ser aplicado de forma automática, mas apenas sobre aquelas zonas previamente identificadas como aptas à visitação pública. Essa interpretação evita distorções e assegura que o artigo 7º funcione como um teto à restrição em áreas abertas, e não como um piso obrigatório de visitação sobre toda a unidade. A limitação, portanto, só pode incidir sobre áreas previamente identificadas como passíveis de visitação nos termos do plano de manejo, respeitando os objetivos da unidade e os critérios técnicos de conservação.

Da mesma forma, quando houver sobreposição com terras indígenas, aplicam-se os direitos reconhecidos no artigo 231 da Constituição e as diretrizes conjuntas da Funai e do órgão ambiental. A Lei do SNUC determina, em seu artigo 57, que os órgãos federais responsáveis pelas políticas ambiental e indigenista devem estabelecer diretrizes para tratar das sobreposições entre terras indígenas e unidades de conservação. Tal comando reforça a necessidade de articulação institucional e de respeito às especificidades desses territórios, o que se materializa na Instrução Normativa Funai n° 03/2015 e na Instrução Normativa Conjunta Funai e ICMBio n° 01/2025, que dispõem sobre visitação em áreas duplamente protegidas por territórios indígenas e unidades de conservação.

Comprometimento da função ecológica

A visitação pública, portanto, deve se dar em condições que não comprometam a função ecológica das áreas protegidas, mas também não fragilizem os direitos territoriais, culturais e existenciais dos povos indígenas. Esse entendimento impõe uma leitura cuidadosa do artigo 7º da nova lei, que não pode ser interpretado como revogação tácita do plano de manejo das unidades de conservação. Ao contrário, esse plano continua sendo o instrumento legalmente responsável por delimitar as zonas de visitação e as condições para sua realização, de acordo com critérios técnicos, ambientais e socioculturais.

Essa compreensão é reforçada pelo próprio artigo 11 da Lei nº 15.180/2025, que institui a Política Nacional de Incentivo à Visitação a Unidades de Conservação, ao estabelecer que a visitação deve considerar os impactos sobre os recursos naturais e submeter-se a medidas mitigadoras. Ainda que o dispositivo não mencione expressamente os impactos socioculturais, esses devem ser considerados, uma vez que o Supremo Tribunal Federal já reconheceu a noção ampliada de meio ambiente, que compreende os aspectos natural, cultural, artificial e laboral (ADI 3540 MC) [3].

Dessa forma, tanto o artigo 7º quanto o artigo 11 da nova legislação devem ser interpretados de forma sistemática e conforme a Constituição. A regra dos 50% deve ser aplicada apenas nas hipóteses em que o zoneamento do plano de manejo já houver identificado áreas aptas à visitação, respeitadas as condicionantes ambientais e socioculturais. Em nenhum caso se admite a aplicação automática do percentual ou a abertura forçada de áreas protegidas à visitação, sob pena de desvirtuar os próprios fundamentos da política e do regime jurídico das unidades de conservação.

Essa leitura é compatível não apenas com o artigo 225 da Constituição, que impõe o dever de preservação do meio ambiente ecologicamente equilibrado, mas também com o artigo 231, que reconhece os direitos originários dos povos indígenas sobre suas terras e sobre seus modos de vida. Em unidades que se sobreponham a terras indígenas ou a áreas de interesse para povos e comunidades tradicionais, a autorização para visitação deve respeitar os procedimentos de consulta, consentimento e controle social.

Não existe percentual de abertura para visitação

Em termos jurídicos, o que se verifica é que o artigo 7º não se sobrepõe ao plano de manejo nem impõe um percentual fixo de abertura dos parques à visitação. Seu enunciado deve ser compreendido como diretriz orientadora para o equilíbrio entre conservação e acesso, passível de ponderação técnica, e não como uma autorização compulsória de visitação em 50% da UC.

Nesse sentido, uma interpretação da norma em compatibilidade com a Constituição aponta para a primazia do plano de manejo. Somente nas hipóteses em que o zoneamento da unidade admitir visitação pública, é que se aplicará o teto de restrição previsto. Nas demais situações, especialmente em áreas de relevante interesse ecológico ou sociocultural, a restrição total continua não apenas possível, mas juridicamente exigível.

A nova política de visitação não deve ser lida como um salvo-conduto ao turismo predatório. Para garantir a efetividade da Política Nacional de Incentivo à Visitação, é necessário que sua implementação seja acompanhada por diretrizes técnicas claras, participação social qualificada e compatibilização entre os instrumentos de gestão ambiental e a proteção de direitos socioambientais.

[1] BRASIL. Lei nº 15.180, de 3 de junho de 2025. Institui a Política Nacional de Incentivo à Visitação a Unidades de Conservação. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, ano 162, n. 106, p. 1, 4 jun. 2025. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2025/lei/l15180.htm. Acesso em: 9 nov. 2025.

[2] BRASIL. Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000. Regulamenta o art. 225, § 1º, incisos I, II, III e VII da Constituição Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza e dá outras providências. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, p. 1, 19 jul. 2000. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9985.htm. Acesso em: 9 nov. 2025.

[3] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 3.540, Distrito Federal. Relator: Min. Celso de Mello. Tribunal Pleno, julgado em 1º set. 2005. Diário da Justiça, Brasília, DF, p. 14, 3 fev. 2006. Ementário: v. 2219-03, p. 528. Disponível em: https://jurisprudencia.stf.jus.br/pages/search/sjur94859/false. Acesso em: 9 nov. 2025.