A promulgação da Emenda Constitucional nº 132/2023, que instituiu a mais profunda reforma no sistema tributário brasileiro das últimas décadas, foi celebrada sob a promessa de simplificação, transparência e racionalidade. Contudo, antes mesmo do início do período de transição, em 2026, já se delineia o primeiro litígio da nova era fiscal: o retorno à eterna controvérsia sobre a composição da base de cálculo do ICMS.
A questão central reside em uma divergência hermenêutica fundamental entre as administrações tributárias estaduais, materializada em recentes soluções de consulta. De um lado, a Secretaria da Fazenda de Pernambuco (Sefaz-PE), ao responder a um questionamento formulado em caso concreto pela concessionária de energia Neoenergia, firmou o entendimento de que os novos tributos — a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) — devem integrar a base de cálculo do ICMS já no ano-teste de 2026:
“IBS e CBS integram a base de cálculo do ICMS, uma vez que são tributos indiretos repassados ao preço do consumidor, nos termos do artigo 13 da Lei Complementar nº 87/1996 (Lei Kandir)” [1].
Embora a Resolução de Consulta nº 39/2025 vincule juridicamente apenas a consulente, ela sinaliza o posicionamento oficial do fisco pernambucano, acentuando o cenário de insegurança jurídica para todos os contribuintes do estado [1].
Em sua fundamentação, a Sefaz-PE sustenta uma interpretação estrita da legislação vigente. O órgão argumenta que, na ausência de uma norma expressa em contrário, prevalece o disposto no artigo 13 da Lei Complementar nº 87/1996 (Lei Kandir). Segundo referido dispositivo, a base de cálculo do ICMS é o valor da operação, o que inclui o montante de outros tributos incidentes.
A lógica adotada é a de que, sendo o IBS e a CBS tributos de natureza indireta, seus valores serão naturalmente repassados ao preço final da mercadoria ou serviço, devendo, portanto, compor a base de cálculo do imposto estadual. A própria existência do Projeto de Lei Complementar (PLP) nº 16/2025, que visa alterar a Lei Kandir para explicitamente excluir os novos tributos, é utilizada pela Sefaz-PE como um argumento a fortiori: se uma lei é necessária para excluir, a regra atual, por dedução, é a da inclusão.
Em sentido diametralmente oposto, a Secretaria de Fazenda do Distrito Federal, também em sede de solução de consulta, posicionou-se pela não inclusão da CBS e do IBS na base de cálculo do ICMS no mesmo período, ressalvando a possibilidade de alteração do entendimento caso sobrevenha “disposição literal da legislação tributária” em contrário [2]. Esta assimetria de entendimentos, somada à recomendação do Comitê Nacional de Secretários de Fazenda (Comsefaz) pela não inclusão, expõe uma perigosa fissura na segurança jurídica, com potencial para gerar um contencioso de larga escala.
Vácuo normativo: a anatomia do litígio fiscal
A origem desta controvérsia remonta à própria tramitação da reforma no Congresso Nacional. A PEC nº 45/2019 continha um dispositivo que expressamente excluía o IBS e a CBS da base de cálculo do ICMS. Contudo, este trecho foi suprimido do texto final que deu origem à EC nº 132/2023, criando um vácuo normativo que agora é preenchido por interpretações antagônicas: um verdadeiro blind tax.
Enquanto o PLP nº 16/2025 não avança no Congresso para pacificar a matéria, a insegurança jurídica persiste, com consequências diretas para a competitividade dos estados. A manutenção do entendimento da Sefaz-PE, por exemplo, poderia resultar em uma carga tributária mais complexa e majorada para os produtos pernambucanos, gerando um desequilíbrio concorrencial.
À espreita da judicialização
O posicionamento da Sefaz-PE, embora amparado na legislação atual do ICMS, suscita questionamentos sobre sua compatibilidade com os princípios que norteiam a própria reforma tributária, como a transparência, a simplicidade e a não cumulatividade. A aplicação da lógica da Lei Kandir a um sistema que se pretende novo e simplificado pode ser vista como uma forma de majoração de carga tributária por via interpretativa, tocando o que veda o artigo 108 do Código Tributário Nacional em matéria de analogia e o próprio princípio da legalidade estrita.
Neste cenário, a formalização do entendimento do fisco estadual pernambucano por meio de solução de consulta configura, para muitos juristas, o “justo receio” que autoriza a impetração de mandado de segurança preventivo. Abre-se, assim, a via para que os contribuintes busquem no Poder Judiciário a garantia de não se submeterem a uma exigência fiscal que consideram indevida, antes mesmo de sua efetiva cobrança.
Este episódio é sintomático de um problema crônico do sistema brasileiro: a hiperlitigiosidade fiscal. O Brasil ostenta um contencioso tributário que, somadas as esferas administrativa e judicial, se aproxima de 70% do PIB, um número drasticamente superior à média inferior a 1% registrada nos países da OCDE [3]. Este volume de disputas não apenas drena recursos da administração pública e das empresas, mas também corrói a segurança jurídica e a previsibilidade, elementos essenciais ao ambiente de negócios.
A reforma tributária, embora acene com a promessa de simplificação, não é, por si só, um antídoto para a cultura do litígio. A criação de novas estruturas, como o Comitê Gestor do IBS, e a longa fase de transição (2026-2033) são, inerentemente, fontes de novas e complexas controvérsias. A disputa sobre a base de cálculo do ICMS em 2026 é, talvez, apenas a primeira de muitas que estão por vir.
É sempre oportuno recordar a célebre lição de Celso Furtado: “a justiça fiscal é a primeira condição da justiça social”. A sentença, repetida ao longo dos anos, não perdeu a força. Continua a nos lembrar que tributação e orçamento não se resumem a fórmulas técnicas ou frias equações: são a tradução concreta de um pacto constitucional que promete uma sociedade justa, livre e solidária.
Um sistema tributário que nasce sob o signo da controvérsia e da insegurança jurídica dificilmente cumprirá seu papel de instrumento para a justiça social. A previsibilidade e a clareza das regras do jogo são condições essenciais para que a arrecadação seja eficiente e para que os recursos, enfim, se convertam em direitos para a população.
O imbróglio sobre a base de cálculo do ICMS em 2026 serve como um alerta. A superação da hiperlitigiosidade fiscal no Brasil depende menos da edição de novas normas e mais da construção de um ambiente de cooperação e confiança mútua entre Fisco e contribuinte. Resta saber se os atores envolvidos — Congresso Nacional, Poder Judiciário e as próprias administrações tributárias — estarão à altura deste desafio.
Referências
PERNAMBUCO. Secretaria da Fazenda. Resolução de Consulta nº 39/2025, Processo nº 2025.000009127973-20. Consulente: Companhia Energética de Pernambuco – Neoenergia Pernambuco. Recife, 31 out. 2025. Disponível aqui
PORTAL DA REFORMA TRIBUTÁRIA. Sefaz de Brasília diz em solução de consulta que CBS/IBS não entra no cálculo de ICMS em 2026. Disponível aqui
CONSULTOR JURÍDICO. Reforma tributária: como superar a hiperlitigiosidade fiscal. Disponível aqui
[1] PERNAMBUCO. Secretaria da Fazenda. Resolução de Consulta nº 39/2025, Processo nº 2025.000009127973-20. Consulente: Companhia Energética de Pernambuco – Neoenergia Pernambuco. Recife, 31 out. 2025. Disponível aqui
[2] Portal da Reforma Tributária. Sefaz de Brasília diz em solução de consulta que CBS/IBS não entra no cálculo de ICMS em 2026. Disponível aqui
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