Benefício fiscal ou armadilha tributária? Problema da habilitação definitiva no Mais Leite Saudável

A exigência de regularidade fiscal como condição para a habilitação definitiva no Programa Mais Leite Saudável, instituído pelo Decreto nº 8.533/2015 após as modificações trazidas pela Lei nº 13.137/2015 à Lei nº 10.925/2004, introduziu no setor de laticínios uma distorção que viola princípios constitucionais e afronta a lógica própria de políticas públicas de fomento.

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Embora o programa tenha sido criado para incentivar investimentos e melhorar a qualidade e a produtividade do leite, acabou incorporando um requisito alheio à sua finalidade — a comprovação de regularidade fiscal plena e duradoura entre a concessão provisória e a habilitação definitiva — que funciona, na prática, como instrumento indireto de cobrança tributária, caracterizando típica sanção política.

A legislação, pelo menos em tese, permitiu a utilização imediata de créditos presumidos de PIS e Cofins resultantes da aquisição de leite in natura, mediante habilitação provisória.

Todavia, a habilitação definitiva passou a depender da comprovação de ausência de pendências tributárias, mesmo quando essas pendências decorrem de lançamentos questionáveis, parcelamentos ainda em curso ou falhas cadastrais do próprio Fisco.

A exigência projeta sobre o contribuinte um risco desproporcional: se a regularidade fiscal não for confirmada, todos os créditos usufruídos durante a habilitação provisória podem ser desconsiderados retroativamente, convertendo-se em vultosos débitos com os devidos acréscimos. Trata-se de mecanismo que, longe de servir à finalidade do programa, pressiona o contribuinte a pagar tributos, muitas vezes já discutidos ou de exigibilidade suspensa, para evitar prejuízos irreparáveis.

Instrumentos para cobrança de tributos

De outra ponta, o ordenamento jurídico brasileiro prevê instrumentos próprios para cobrança de tributos, como o Código Tributário Nacional e a Lei de Execuções Fiscais, que dotam a Fazenda de meios céleres e eficientes para constituir e exigir créditos tributários.

Não há justificativa para que o Estado crie atalhos coercitivos, como a cassação de benefícios fiscais ou a negativa de acesso a programas de incentivo, para compelir o contribuinte a adimplir obrigações cuja cobrança já dispõe de caminhos legalmente estruturados. A advertência clássica de Hugo de Brito Machado permanece atual: a inadimplência tributária não torna ilícita a atividade econômica e não autoriza o Estado a impor barreiras ao seu exercício.

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A dimensão do problema torna-se ainda mais evidente quando se observa que nem sempre a irregularidade fiscal atribuída ao contribuinte decorre de inadimplência real. Erros de cobrança por parte da administração ainda são frequentes, especialmente em parcelamentos antigos que, mesmo após consolidação e validação pela Procuradoria da Fazenda Nacional, acabam submetidos a recálculos automáticos que geram supostos “saldos remanescentes”. Não raro, tais valores são indevidos. Ainda assim, muitas empresas, temendo a perda da habilitação definitiva no programa, veem-se obrigadas a pagar novamente débitos inexistentes apenas para evitar consequências desproporcionais.

Há situações em que nem mesmo a adoção de medidas preventivas pelo contribuinte é possível, seja por limitações internas ou contingências administrativas; nesse contexto, o desfecho é ainda mais grave: benefícios legítimos são desconstituídos em razão de inconsistências que jamais deveriam ter sido atribuídas ao contribuinte.

A administração, em vez de recorrer aos meios próprios de cobrança, utiliza a ameaça de perda de incentivo como forma de pressionar o contribuinte, o que desnatura o programa de fomento e viola frontalmente o devido processo legal.

Não se pode ignorar que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é clara e consistente ao repudiar sanções políticas; ainda assim, observa-se que práticas administrativas persistem em desrespeitar esse entendimento, convertendo instrumentos de incentivo legítimos em meios indevidos de coerção sobre o contribuinte.

Inconstitucionalidade na exigência de regularidade fiscal

No julgamento da ADI nº 5.450, relatada pelo ministro Alexandre de Moraes, o tribunal declarou inconstitucional a exigência de regularidade fiscal como critério para participação de clubes em competições esportivas, por se tratar de meio indireto e ilegítimo de cobrança de tributos.

O entendimento se harmoniza com precedentes paradigmáticos, como as ADIs 173 e 394, que repeliram exigências que inviabilizavam a atividade empresarial, e com os Temas 31 e 856 de Repercussão Geral, nos quais o STF reafirmou que o Estado não pode restringir o exercício de direitos ou a prática de atividades econômicas para forçar o pagamento de tributos.

Também o Superior Tribunal de Justiça tem reiteradamente afastado restrições administrativas vinculadas à regularidade fiscal, inclusive em situações em que se exigia anuência fazendária para registros na junta comercial.

O entendimento jurisprudencial, portanto, é claro: o Estado não pode transformar mecanismos de fomento, autorização ou registro em instrumentos de pressão tributária.

Além disso, a exigência de regularidade fiscal viola o princípio da proporcionalidade, compreendido em sua dimensão de reserva legal proporcional. Conforme assentado no voto do ministro Gilmar Mendes no RE nº 635.659, mesmo quando a lei permite intervenção estatal, tais medidas devem ser adequadas aos fins perseguidos, necessárias e não excessivamente gravosas.

Armadilha tributária

Nada justifica, entretanto, que a execução de um projeto voltado à qualidade do leite dependa de adimplemento fiscal absoluto, especialmente porque a Administração possui meios menos lesivos e mais adequados para cobrar seus tributos. A severidade da consequência — a perda retroativa de créditos e a imposição de débitos vultosos — é manifestamente desproporcional, transformando um incentivo em fonte de insegurança jurídica e risco econômico.

O resultado é que o próprio Estado cria uma espécie de armadilha tributária: concede benefícios de forma provisória, estimula investimentos e movimenta a economia, mas depois, mediante verificação de pendências fiscais muitas vezes equivocadas, desconstitui esses mesmos benefícios, gerando cobrança retroativa acrescida de penalidades. A Fazenda, assim, acaba se beneficiando duplamente, em total desvio de finalidade.

Frente a essa realidade, torna-se insustentável defender a constitucionalidade da exigência de regularidade fiscal prevista no artigo 9º-A da Lei 10.925/2004 e no artigo 7º do Decreto nº 8.533/2015. Trata-se de condicionante que, mais do que extrapolar os limites da razoabilidade administrativa, confronta diretamente princípios estruturantes da ordem econômica — a livre iniciativa, a segurança jurídica, a confiança legítima e o devido processo legal —, além de colidir com a sólida e reiterada jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça sobre a vedação de sanções políticas.

A experiência demonstra que o Estado não pode utilizar a régua da regularidade fiscal para abrir ou fechar a porta de programas de fomento, sob pena de converter incentivos econômicos em instrumentos velados de coerção tributária, precisamente o que o constitucionalismo moderno buscou repelir.

Torna-se, portanto, inequívoco que condicionar a habilitação definitiva no Programa Mais Leite Saudável à comprovação de regularidade fiscal não apenas revela desproporcionalidade, como também demonstra completa desconexão com os objetivos centrais da política pública, concebida para incentivar qualidade, produtividade e competitividade no setor lácteo.

A gravidade da medida — capaz de inviabilizar empresas e afetar um segmento estratégico para a economia nacional — evidencia a urgência de sua revisão. Persistir nesse modelo significa transformar instrumentos de fomento em mecanismos de coerção econômica, deslocando o foco da promoção do setor para um controle burocrático excessivo, que ameaça a própria sustentabilidade das atividades empresariais. Nesse contexto, impõe-se atenção redobrada do Poder Judiciário, chamado a coibir excessos administrativos e a garantir que políticas públicas de fomento cumpram sua função de estímulo econômico.