Natureza jurídica do credenciamento sob a ótica da Lei nº 14.133/21

No âmbito das contratações públicas brasileiras, marcado por demandas crescentes e pela necessidade de respostas céleres, torna-se indispensável adotar práticas que privilegiem a eficiência sem renunciar à transparência e segurança jurídica. Nesse cenário, o credenciamento se destaca como instrumento eficaz para situações que exigem a contratação simultânea ou contínua de diversos prestadores ou fornecedores, permitindo um fluxo mais ágil, descentralizado e alinhado à realidade dos serviços públicos.

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Até a publicação da nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021), o credenciamento não possuía previsão expressa na legislação brasileira. Ainda assim, sua utilização já era consolidada em diversas esferas da Administração Pública, permitindo que órgãos e entidades convocassem interessados na prestação de serviços ou no fornecimento de bens sem a necessidade de realizar uma licitação tradicional.

Diante da ausência de regras específicas sobre o tema, a doutrina e a jurisprudência passaram a justificar o uso do credenciamento com base no caput do artigo 25 da Lei nº 8.666/1993 [1], que trata da inexigibilidade de licitação quando houver inviabilidade de competição. A aplicação dessa hipótese ocorria especialmente em situações práticas que não se enquadravam nas modalidades tradicionais de licitação nem nas hipóteses de dispensa, seja por valor, seja por exclusividade.

O argumento central residia na compreensão de que, em determinados casos, o interesse público não está em selecionar o “melhor” fornecedor entre alguns concorrentes, mas sim em ampliar o número de prestadores aptos a atender a demanda. Nesses contextos, a competição, entendida como a escolha de um em detrimento dos demais, torna-se não apenas inviável, mas também contraproducente aos objetivos da Administração Pública.

Essa construção teórica pavimentou o caminho para que órgãos da Administração na gestão dos interesses públicos e suas consultorias jurídicas, bem como dos tribunais de contas, legitimassem a prática, desde que observados princípios rigorosos de publicidade, isonomia e objetividade. O Tribunal de Contas da União (TCU) reiterou esse enquadramento jurídico dado ao credenciamento, conforme se observa abaixo:

“O credenciamento, entendido como espécie de inexigibilidade de licitação, é ato administrativo de chamamento público de prestadores de serviços que satisfaçam determinados requisitos, constituindo etapa prévia à contratação, devendo-se oferecer a todos igual oportunidade de se credenciar.” (TCU – Acórdão nº 436/2020 – Plenário)​
“O credenciamento pode ser considerado como hipótese de inviabilidade de competição quando observados requisitos como: a) a contratação de todos os que tiverem interesse e que satisfaçam as condições fixadas pela Administração, não havendo relação de exclusão; b) garantia da igualdade de condições entre todos os interessados hábeis a contratar com a Administração, pelo preço por ela definido; c) a demonstração inequívoca de que as necessidades da Administração somente poderão ser atendidas dessa forma.” (TCU – Acórdão nº 2504/2017- – Primeira Câmara)​

Adicionalmente, o TCU foi pioneiro em sistematizar parâmetros mínimos para a utilização do credenciamento, como a ampla divulgação, a fixação de requisitos objetivos para o credenciamento, fixação objetiva da tabela de preços, a vedação ao pagamento de qualquer sobretaxa em relação à tabela adotada, a possibilidade de credenciamento a qualquer tempo, ser possível a denúncia do ajuste por parte do credenciado e por parte dos usuários em caso de irregularidade. In verbis:

Naquela oportunidade, foram também definidos os requisitos que devem ser observados quando do credenciamento de empresas e profissionais do ramo, tais como:
1 – dar ampla divulgação, mediante aviso publicado no Diário Oficial da União e em jornal de grande circulação local, podendo também a Administração utilizar-se, suplementarmente e a qualquer tempo, com vistas a ampliar o universo dos credenciados, de convites a interessados do ramo que gozem de boa reputação profissional;
2 – fixar os critérios e exigências mínimas para que os interessados possam credenciar-se, de modo que os profissionais, clínicas e laboratórios que vierem a ser credenciados tenham, de fato, condições de prestar um bom atendimento, sem que isso signifique restrição indevida ao credenciamento;
3 – fixar, de forma criteriosa, a tabela de preços que remunerará os diversos itens de serviços médicos e laboratoriais e os critérios de reajustamento, bem assim as condições e prazos para o pagamento dos serviços faturados;
4 – consignar vedação expressa do pagamento de qualquer sobretaxa em relação à tabela adotada, ou do cometimento a terceiros (associação de servidores, p. ex.) da atribuição de proceder ao credenciamento e/ou intermediação do pagamento dos serviços prestados;
5 – estabelecer as hipóteses de descredenciamento, de forma que os credenciados que não estejam cumprindo as regras e condições fixadas para o atendimento, sejam imediatamente excluídos do rol de credenciados;
6 – permitir o credenciamento, a qualquer tempo, de qualquer interessado, pessoa física ou jurídica, que preencha as condições mínimas exigidas;
7 – prever a possibilidade de denúncia do ajuste, a qualquer tempo, pelo credenciado, bastando notificar a Administração, com a antecedência fixada no termo;
8 – possibilitar que os usuários denunciem qualquer irregularidade verificada na prestação dos serviços e/ou no faturamento; e
9 – fixar as regras que devam ser observadas pelos credenciados no atendimento (como p. ex. proibição de que o credenciado exija que o usuário assine fatura ou guia de atendimento em branco). (Decisão TCU nº 656/1995 – Plenário)

Dessa forma, durante a vigência da Lei nº 8.666/1993, a utilização do credenciamento se desenvolveu como uma construção interpretativa destinada a suprir a falta de disciplina normativa para contratações que exigiam múltiplos fornecedores ou prestadores em condições padronizadas.

A prática administrativa, somada aos entendimentos consolidados pelos Tribunais de Contas, reconheceu que determinadas demandas públicas não eram plenamente atendidas pelos modelos licitatórios tradicionais, sobretudo quando a pluralidade de contratados era essencial para assegurar atendimento contínuo, descentralizado ou especializado.

Assim, mesmo sem regulamentação específica, o credenciamento consolidou-se como solução legítima e necessária no regime anterior, resultando de uma aplicação extensiva das hipóteses de inexigibilidade e de uma resposta pragmática às necessidades concretas da Administração Pública.

O cenário mudou após a publicação da Lei de Licitações, visto que tal norma introduziu formalmente o credenciamento como um processo administrativo de chamamento público em que a Administração Pública convoca interessados em prestar serviços ou fornecer bens para que, preenchidos os requisitos necessários, se credenciem no órgão ou na entidade para executar o objeto quando convocados. [2]

Nos termos da nova lei, esse procedimento auxiliar é adotado quando se constata, na fase de planejamento da contratação, que a abordagem mais vantajosa para a administração consiste em permitir que uma gama de fornecedores se qualifique para fornecer os bens ou serviços desejados, em virtude da inviabilidade ou ineficácia de selecionar um único fornecedor por meio de disputa, de modo a atender adequadamente ao interesse público.​

Dessa forma, identifica-se duas principais pontos trazidos pela regulamentação do credenciamento. Primeiro, houve uma ampliação expressa do escopo do credenciamento para incluir também o fornecimento de bens, e não apenas serviços. Segundo, ampliou as hipóteses de aplicação, não se restringindo a situações de inviabilidade de competição estrita, mas também para cenários nos quais o seu uso reflita melhor o atendimento ao interesse público. São os casos de contratações paralelas, seleção direta pelo beneficiário ou nos mercados fluidos.​

Ademais, a nova Lei de Licitações emoldura o credenciamento em uma natureza jurídica totalmente diferente da inexigibilidade de licitação, conforme amplamente discutido na doutrina recente:

“Importante destacar que o credenciamento não se confunde com a hipótese de inexigibilidade. Ele é um instrumento (procedimento auxiliar), apto para essas hipóteses de contratação direta, em que a administração quer todos os fornecedores aptos disponíveis.” (TORRES, Ronny Charles Lopes de. Leis de Licitações Públicas Comentadas. Salvador: Juspodivm, 2021)​
“O credenciamento não deve ser confundido com a inexigibilidade. Enquanto esta pressupõe exclusividade ou notória especialização, o credenciamento se funda em critérios objetivos e transparência, permitindo múltiplas contratações sem disputa de preços entre os habilitados”.” (JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2021)​
“A ausência de competição no credenciamento não representa violação à legalidade, desde que observados os princípios da publicidade, da isonomia e da vinculação ao instrumento convocatório. Para ele, o procedimento garante segurança jurídica ao gestor e previsibilidade na execução contratual.” (FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Licitações e Contratos Administrativos: doutrina, jurisprudência e prática. 10. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2020.)​

Diante do exposto, a nova Lei de Licitações, além de conferir previsão expressa ao credenciamento e às suas hipóteses de aplicação, também lhe atribui um novo enquadramento conceitual e procedimental. Enquanto a inexigibilidade permanece caracterizada como modalidade de contratação direta aplicável nos casos de inviabilidade de competição, o credenciamento passa a ser formalmente reconhecido como procedimento auxiliar, de natureza tipicamente voltada ao chamamento público.

Nessa perspectiva, o credenciamento deixa de ser apenas uma construção interpretativa utilizada para suprir lacunas do regime anterior e passa a ocupar posição própria dentro da sistemática da Lei nº 14.133/2021. Ele se configura como etapa prévia à contratação, por meio da qual empresas ou profissionais interessados demonstram o cumprimento dos requisitos fixados no edital, habilitando-se a integrar o rol de prestadores aptos à futura contratação.

Trata-se, portanto, de um mecanismo que organiza e disciplina o ingresso de potenciais fornecedores, garantindo isonomia, publicidade e padronização, ao mesmo tempo em que assegura à Administração um conjunto ampliado de agentes disponíveis para atender demandas contínuas, descentralizadas ou de caráter múltiplo.

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[1] Art. 25.  É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial:
I – para aquisição de materiais, equipamentos, ou gêneros que só possam ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo, vedada a preferência de marca, devendo a comprovação de exclusividade ser feita através de atestado fornecido pelo órgão de registro do comércio do local em que se realizaria a licitação ou a obra ou o serviço, pelo Sindicato, Federação ou Confederação Patronal, ou, ainda, pelas entidades equivalentes;
II – para a contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 desta Lei, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação;
III – para contratação de profissional de qualquer setor artístico, diretamente ou através de empresário exclusivo, desde que consagrado pela crítica especializada ou pela opinião pública.

[2] Art. 6º Para os fins desta Lei, consideram-se: XLIII – credenciamento: processo administrativo de chamamento público em que a Administração Pública convoca interessados em prestar serviços ou fornecer bens para que, preenchidos os requisitos necessários, se credenciem no órgão ou na entidade para executar o objeto quando convocados;