Comemoração sobre a Lei Complementar 140/2011 e a ADI 4.757/DF

A Lei Complementar 140, que entrou em vigor no dia 9 de dezembro de 2011, finalmente regulamentou os incisos III, VI e VII do caput e o parágrafo único do artigo 23 da Lei Fundamental, procurando estabelecer normas para a cooperação entre as entidades federativas nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção do meio ambiente. Essa norma teve por escopo promover a descentralização da gestão ambiental, a otimização dos esforços e a segurança jurídica, de forma a contribuir para a efetividade do direito ao meio ambiente equilibrado.

É sabido que a regulamentação da competência administrativa ambiental demorou mais de 23 anos para acontecer. Nesse ínterim os conflitos positivos e negativos de competência foram intensos e recorrentes, tanto que a doutrina especializada sempre apontou a repartição desse tipo de competência como uma das questões mais conflituosas — senão a mais conflituosa — do Direito Ambiental brasileiro. Existiam vários critérios para a resolução desses conflitos, a exemplo da Lei 6.938/81 (artigo 10, na redação anterior), da Resolução 237/97 do Conama (artigos 4º, 5º e 6º), da titularidade do bem, da predominância do interesse, da subsidiariedade etc. Entretanto, como o parágrafo único do artigo 23 da Constituição Federal exigia que uma lei complementar disciplinasse o assunto, é evidente que apenas tal modalidade de norma seria apta para tanto.

A importância da discussão é evidente, posto que a repartição de competência é uma discussão preliminar ao êxito de qualquer política pública, o que, obviamente, não seria diferente na seara ambiental. Realmente, por mais avançadas que sejam, as normas materiais terão a sua efetividade comprometida se as regras de competência não forem claras. Tais conflitos geram insegurança jurídica para a administração pública, o setor produtivo e a sociedade civil, e terminam por fragilizar a proteção do meio ambiente e a implementação das políticas públicas na área. A competência é um dos requisitos de validade dos atos administrativos, sendo os prejuízos inevitáveis caso a administração pública não haja da forma correta. Por último, cabe destacar que essa lei complementar é a única até agora a regulamentar o artigo 23 da Constituição da República, que trata de diversos assuntos além de meio ambiente, de forma que ela tende a servir de referência para o marco legal de uma série de outras discussões jurídicas extremamente relevantes também previstas nesse dispositivo constitucional [1].

A Lei Complementar 140/2011 foi inspirada em parte na Resolução 237/97 do Conama, e em parte foi fruto de inovações ou de adaptação de outros textos normativos. Dentre as principais características que remontam à citada resolução, é possível destacar o seguinte: o único nível federativo de licenciamento ambiental, a participação não vinculante dos demais entes federativos no licenciamento ambiental, o reconhecimento da competência licenciatória dos municípios, a renovação tácita da licença caso solicitada com pelo menos 120 dias de antecedência e a regulamentação da possibilidade de delegação de atribuições e de ações administrativas. Já dentre as principais características que constituem inovações trazidas pela Lei Complementar 140/2011, destacam-se as seguintes: a adoção do critério da localização ao invés do critério da extensão geográfica dos impactos ambientais diretos como regra geral do licenciamento federal, a possibilidade de avocação de competências por parte da União, a submissão da competência sancionatória à competência licenciatória, a tríplice divisão da competência administrativa em matéria ambiental (fiscalizatória, sancionatória e licenciatória), a vinculação da competência para conceder autorizações à competência licenciatória, a incumbência do Estado para autorizações florestais nos imóveis rurais, a exigência de capacitação do órgão ambiental e a discussão da estrutura licenciatória municipal pelos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, a ênfase na adoção dos instrumentos de cooperação, a instituição dos consórcios públicos ambientais, a regulamentação da atuação subsidiária, a regulamentação da atuação supletiva e a atribuição de responsabilidade à Comissão Tripartite Nacional.

Essa lei completou dez anos de vigência no final do ano passado, e para comemorar a data a Editora Meraki decidiu lançar um livro comemorativo, o qual se encontra disponível em versão impressa e digital. O intuito foi abordar o seu contexto de surgimento, a sua evolução histórica, as suas características, a sua formatação, os seus principais institutos, as críticas mais recorrentes à aplicação da norma, o que ainda precisa ganhar efetividade etc. Essa tarefa foi desenvolvida com êxito, haja vista a rica variedade de abordagem temática, que contempla desde as questões conceituais, as interpretações mais pertinentes, os problemas a serem enfrentados, as perspectivas para o futuro etc. A obra foi dividida em três partes: a primeira versa sobre os aspectos gerais da competência administrativa ambiental, a segunda sobre as situações específicas relacionadas à Lei Complementar 140/2011 e a terceira sobre o município e a Lei Complementar 140/2011. São quarenta e cinco capítulos escritos por pessoas com grande experiência prática e teórica na área, sendo possível destacar a diversidade profissional e geográfica existente. Com efeito, é possível encontrar profissionais das mais variadas atividades jurídicas, como advogados privados, advogados públicos, magistrados, membros do Ministério Público, professores, servidores e gestores de órgãos ambientais etc, bem como profissionais das mais variadas regiões do país (clique aqui para conferir o sumário da obra).

Se a legislação ambiental brasileira é considerada um dos mais avançados do mundo, o fato é que do ponto de vista de sua aplicação ainda é preciso avançar muito. Com efeito, talvez mais do que os outros ramos da Ciência Jurídica, o Direito Ambiental só se justifica se estiver em compasso com a realidade, já que o seu objetivo é defender o meio ambiente e a qualidade de vida da coletividade em um contexto de sociedade de risco. O exercício harmônico da competência administrativa representa o caminho para a efetividade, visto que a Política Nacional do Meio Ambiente prioriza os instrumentos de comando e controle, que são a fiscalização, as sanções administrativas e o licenciamento ambiental. É nesse contexto que merece destaque a inclusão em pauta em sessão virtual do STF da ADI 4.757/DF, que tem por objeto o questionamento da constitucionalidade da integral da Lei Complementar 140/2011 (ou ao menos dos seguintes dispositivos, que foram questionados com maior ênfase: artigo 4º, V, VI, artigo 7º, XII, XIV, h e parágrafo único, artigo 8º, XIII e XIV, artigo 9º, XIII e XIV, artigo 14, §§ 3º e 4º, artigo 15, artigo 17, §§ 2º e 3º, artigo 20 e art. 21), e que tem como relatora a ministra Rosa Weber. O julgamento, que começou no dia 2 de setembro e que está previsto para se encerrar no dia 13 do mesmo mês, tem despertado polêmica em razão de alguns pontos do voto da relatora, que sempre se destacou pela qualidade e pela seriedade de seus julgados e posicionamentos, especialmente em matéria ambiental [2].

A União Brasileira da Advocacia Ambiental (UBAA) publicou uma nota dirigida aos ministros do STF questionando alguns pontos desse voto e pedindo pelo reconhecimento da constitucionalidade da norma. Basicamente, os questionamentos feitos dizem respeito ao seguinte: 1) a interpretação do voto a respeito do § 4º do art. 14, 2) a interpretação do voto a respeito do § 3º do art. 17, 3) a falta de enfrentamento da alínea a do inciso XIV do artigo 9º e iv) e a falta de estímulo aos consórcios públicos ambientais municipais. A interpretação do voto a respeito do § 4º do artigo 14, segundo o qual ao final do prazo de 120 dias do requerimento da renovação se instauraria a competência supletiva, de forma que o órgão licenciador perderia a sua atribuição, ignora a falta de estrutura da maioria dos órgãos ambientais do país e não traz uma solução prática para o problema. Já a interpretação do § 3º do artigo 17 libera a possibilidade de autuação concomitante por parte dos órgãos ambientais, deixando de lado a regra de prevalência do entendimento do órgão licenciador, o que pode desencadear uma espécie de guerra fiscal ambiental entre os entes federativos, gerando insegurança jurídica e comprometendo a proteção do meio ambiente. Apesar de o voto reafirmar a autonomia municipal em matéria ambiental, ele precisa enfrentar a alínea a do inciso XIV do artigo 9º, para acabar com a interpretação antifederativa segundo a qual os Conselhos Estaduais de Meio Ambiente é que concederiam atribuições aos órgãos municipais, coisa que a própria ministra relatora fez na ADI 6.288/CE (leia aqui e aqui). Por derradeiro, há a crítica de que o voto não prestigiaria os consórcios públicos ambientais municipais nem trata da estruturação global do Sisnama.

Há, no entanto, várias outras questões que também poderiam e deveriam ser enfrentadas, como é o caso do papel dos chamados órgãos intervenientes no licenciamento ambiental, o papel das comissões tripartites na mediação de conflitos positivos e negativos de competência e a extensão da delegação de competências administrativas ambientais. Como se trata de uma discussão bastante complexa, e que certamente vai servir de referência à regulamentação da competência dos demais assuntos tratados no artigo 23 da Lei Fundamental, talvez seja interessante retirar o processo da sessão virtual para se poder debater com um pouco mais detalhe tais questões.