Do dano ambiental e sua tríplice responsabilização

O dano ambiental pode ser definido como qualquer lesão causada ao meio ambiente por condutas ou atividades de pessoas físicas ou jurídicas, de direito público ou privado. A Lei 6.938/1981, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) e o Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), definiu o meio ambiente como “o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”.

De acordo com a doutrina especializada e a jurisprudência, o conceito de meio ambiente na ordem jurídica brasileira é organizado da seguinte forma: meio ambiente natural, meio ambiente artificial, meio ambiente cultural e meio ambiente do trabalho. A respeito do assunto, Tiago Fensterseifer informa o seguinte:

“Conforme se pode apreender do texto constitucional, o objeto de tutela do ambiente aponta para quatro direções ou dimensões distintas, mas necessariamente integradas. Assim, pode-se distribuir o bem jurídico ambiental em: a) ambiente natural ou físico, que contempla os recursos naturais de um modo geral, abrangendo a terra, a água, o ar atmosférico, a flora, a fauna e o patrimônio genético; b) ambiente cultural, que alberga o patrimônio histórico, artístico, paisagístico, arqueológico e turístico; c) ambiente artificial ou criado, que compreende o espaço urbano construído, quer através de edificações, quer por intermédio de equipamentos públicos; e também d) ambiente do trabalho, que integra o ambiente onde as relações de trabalho são desempenhadas, tendo em conta o primado da vida e da dignidade do trabalhador em razão de situações de insalubridade e periculosidade” (artigo 7º, XXII, XXIII e XXXIII; e 200, II e VIII, do texto constitucional de 1988) [1].

Essa conceituação foi tão bem absorvido pela jurisprudência que o Supremo Tribunal Federal próprio já a consagrou:

“A incolumidade do meio ambiente não pode ser comprometida por interesses empresariais nem ficar dependente de motivações de índole meramente econômica, ainda mais se se tiver presente que a atividade econômica, considerada a disciplina constitucional que a rege, está subordinada, dentre outros princípios gerais, àquele que privilegia a “defesa do meio ambiente” (CF, art. 170, VI), que traduz conceito amplo e abrangente das noções de meio ambiente natural, de meio ambiente cultural, de meio ambiente artificial (espaço urbano) e de meio ambiente laboral” (ADI-MC 3540, Relator Ministro José Celso de Mello Filho).

É claro que essa classificação atende a uma necessidade meramente metodológica, ao facilitar a identificação da atividade agressora e do bem ambiental diretamente degradado, tendo em vista que o meio ambiente por essência é unitário. De toda sorte, o dano ambiental sempre configura a lesão a pelo menos um dos aspectos citados, de forma que entender o conceito jurídico de meio ambiente é o primeiro passo para a compreensão do dano ambiental.

Na legislação ambiental brasileiro o conceito de dano também está diretamente relacionado aos conceitos de poluição e de degradação.

Spacca

A poluição é definida no inciso III do artigo 3º da Lei 6.938/1981 como “a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente: a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população; b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas; c) afetem desfavoravelmente a biota; d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente; e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos”. Essa conceituação merece destaque porque enfatiza uma concepção bastante ampla, ao levar em conta também os elementos econômicos, estéticos, sanitários e sociais, e não somente os naturais.

Por sua vez, a definição de degradação é feita pelo inciso II do artigo 3º da Lei 6.938/1981 como “a alteração adversa das características do meio ambiente”. Trata-se de um conceito ainda mais amplo do que o de poluição, tanto é que a definição legal desta se refere à degradação, uma vez que é aberto, podendo abranger qualquer impacto ambiental negativo [2].

De acordo com o inciso VII do artigo 1º da Convenção sobre Avaliação de Impacto Ambiental Transfronteiriço, que foi assinada em 25 de fevereiro de 1991 em Espoo, na Finlândia, e adotada no âmbito da Comissão das Nações Unidas para a Europa, impacto ambiental é “qualquer efeito de uma atividade proposta sobre o meio ambiente, notadamente sobre a saúde e a segurança, a flora, a fauna, o solo, o ar, a água, o clima, a paisagem e os monumentos históricos ou outras construções ou a interação entre esses fatores”. Já a Resolução 01/1986 do Conama dispõe sobre o assunto da seguinte forma:

“Art. 1º – Para efeito desta Resolução, considera-se impacto ambiental qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam:

I – a saúde, a segurança e o bem-estar da população;

II – as atividades sociais e econômicas;

III – a biota;

IV – as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente;

V – a qualidade dos recursos ambientais.”

Isso significa que o conceito de dano ambiental, poluição e degradação guardam equivalência e possuem uma acepção ampla, porque vão além do meio ambiente natural, abarcando considerações de ordem cultural, econômica, estética, sanitária e social [3]. Por sua vez, o conceito de impacto ambiental diz respeito a qualquer alteração da qualidade do meio ambiente, seja negativa ou positiva.

Responsabilização

É importante destacar que a Constituição da República de 1988 deixa para a legislação ordinária, a jurisprudência e a doutrina a tarefa de conceituar o dano ambiental. Entretanto, a responsabilidade pelo dano ambiental é tratada pelo § 3º do artigo 225, que dispõe que “As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados”. Isso implica dizer que por força da determinação constitucional, esse tipo de dano deverá ser responsabilizado de forma independente e simultânea nas esferas administrativa, cível e criminal.

Tal desiderato guarda relação com o fato de o meio ambiente ter sido alçado à condição de direito fundamental da pessoa humana, haja vista o caput do dispositivo citado, segundo o qual “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”. Com efeito, a relação entre a ecologia, a qualidade de vida e o próprio direito à vida é indiscutível, fato que é referendado por outras normas de âmbito nacional e internacional, bem como por autores como Antônio Augusto Cançado Trindade [4], Cristiane Derani [5] e José Rubens Morato Leite [6], dentre tantos outros.

É importante destacar que o § 2º do dispositivo constitucional citado ainda estabelece que “Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei”. Dessa forma, no caso da atividade minerária, haveria ainda a obrigação específica de se recuperar a lesão ambiental causada, independentemente de qualquer outra coisa, sendo esse segmento o único que recebeu um tratamento constitucional específico.

No mesmo sentido do transcrito § 3º do artigo 225 segue a Lei 9.605/1998, a qual ajudou a consolidar a tríplice responsabilidade jurídica em matéria ambiental, inobstante tenha ficado conhecida como “Lei de Crimes Ambientais”. Na realidade, a terminologia mais adequada tecnicamente seria “Lei de Responsabilidades Ambientais”, uma vez que essa norma também dispõe sobre responsabilidade administrativa ambiental (artigo 70 a 76), responsabilidade civil ambiental (artigos 3º e 4º), termo de compromisso (artigo 79-A) e cooperação internacional ambiental (artigo 77 e 78) – além da responsabilidade criminal, obviamente, que foi o principal objetivo da norma (artigo 6º a 69-A).

Tanto a responsabilidade administrativa quanto a criminal não estão necessariamente relacionadas à ocorrência de uma lesão efetiva ao meio ambiente, posto que existem tipos administrativos e tipos penais de mera conduta, quando a irregularidade é meramente formal. É o caso da ausência de licença ambiental, ou do descumprimento dos seus condicionantes, infração administrativa e crime previstos, respectivamente, no Decreto 6.514/2008 (artigo 66) e na Lei 9.605/1998 (artigo 60) [7]. Por sua vez, o artigo 61 do decreto e o artigo 54 da lei tratam, também respectivamente, da infração administrativa e do crime de causar poluição de qualquer natureza, conduta que configura uma irregularidade ambiental material [8].

Logo, ao contrário da responsabilização civil, a infração administrativa e o crime ambiental nem sempre implicam em lesão efetiva ao meio ambiente. De toda sorte, não deixa de existir uma postura preventiva e até precaucional desse tipo de norma, já que esse tipo de irregularidade formal muitas vezes acaba influenciando ou estando relacionada à prática de danos ambientais concretos, ainda que em um momento posterior.

Contudo, o legislador constituinte originário não estabeleceu um regime específico de responsabilização civil para o tema, o que ficou a cargo da legislação ordinária. No Direito Ambiental brasileiro, desde 1981 a responsabilidade civil em matéria ambiental era disciplinada pela Lei 6.938, cujo § 1º do artigo 14 dispôs que “sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente”. Essa lei também determinou, no inciso VII do artigo 4º, que a Política Nacional do Meio Ambiente visará “à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados, e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos”.

Dessa forma, já havia um tratamento mais abrangente do assunto, a ponto, inclusive, de essa norma criar um instrumento processual novo e de apontar os seus legitimados ativos, consoante dispôs o § 1º do artigo 14. Essa lei foi recepcionada pela nova ordem constitucional, sendo até hoje a principal norma sobre o tema, uma vez que o Código Civil aborda o tema apenas de forma geral [9]. A sua principal contribuição é a desnecessidade de comprovação da existência de culpa, tendo adotado a sistemática objetiva de responsabilização civil, o que representou à época, e ainda representa, uma grande facilidade para se exigir a recuperação de tais danos, ou a sua compensação e indenização, a depender do caso concreto[10].

Resta evidente, portanto, que a responsabilidade em matéria ambiental recebeu tratamento constitucional expresso e amplo, a ponto de abranger a responsabilização administrativa, cível e criminal, fato que por si só demonstra a importância atribuída pelo Assembleia Constituinte ao tema. O grande desafio é fazer a fiscalização e impor as penalidades correspondentes, uma vez que o Brasil é um país de dimensões continentais e muitas vezes sem órgãos ambientais devidamente estruturados, isso sem falar no papel da educação ambiental e nos instrumentos econômicos de controle ambiental, que possuem um papel importantíssimo na prevenção de danos e de irregularidades ambientais de forma geral.

[1] FENSTERSEIFER, Tiago. Direitos fundamentais e proteção do ambiente: a dimensão ecológica da dignidade humana no marco jurídico-constitucional do Estado Socioambiental de Direito. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008, p. 164.

[2] SANCHEZ, Luis Enrique. Avaliação de impacto ambiental: conceitos e métodos. São Paulo: Oficina de Textos, 2008. p. 26.

[3] A própria legislação infralegal absorveu tal conceito ao definir o meio ambiente no Anexo da Resolução 306/2002 do CONAMA como o “conjunto de condições, leis, influência e interações de ordem física, química, biológica, social, cultural e urbanística, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”.

[4] TRINDADE, Antonio Augusto Cançado. Direitos humanos e meio-ambiente: paralelo dos sistemas de proteção ambiental. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1993, p. 76.

[5] DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico. 2. ed. São Paulo: Max Limonad, 2001, p. 78.

[6] LEITE, José Rubens Morato. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 176.

[7] Art. 66.  Construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar estabelecimentos, atividades, obras ou serviços utilizadores de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores, sem licença ou autorização dos órgãos ambientais competentes, em desacordo com a licença obtida ou contrariando as normas legais e regulamentos pertinentes: Multa de R$ 500,00 (quinhentos reais) a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais). Parágrafo único. Incorre nas mesmas multas quem: I – constrói, reforma, amplia, instala ou faz funcionar estabelecimento, obra ou serviço sujeito a licenciamento ambiental localizado em unidade de conservação ou em sua zona de amortecimento, ou em áreas de proteção de mananciais legalmente estabelecidas, sem anuência do respectivo órgão gestor; e II – deixa de atender a condicionantes estabelecidas na licença ambiental.

Art. 60. Construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar, em qualquer parte do território nacional, estabelecimentos, obras ou serviços potencialmente poluidores, sem licença ou autorização dos órgãos ambientais competentes, ou contrariando as normas legais e regulamentares pertinentes: Pena – detenção, de um a seis meses, ou multa, ou ambas as penas cumulativamente.

[8] Art. 61.  Causar poluição de qualquer natureza em níveis tais que resultem ou possam resultar em danos à saúde humana, ou que provoquem a mortandade de animais ou a destruição significativa da biodiversidade: Multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) a R$ 50.000.000,00 (cinquenta milhões de reais). Parágrafo único.  As multas e demais penalidades de que trata o caput serão aplicadas após laudo técnico elaborado pelo órgão ambiental competente, identificando a dimensão do dano decorrente da infração e em conformidade com a gradação do impacto.

Art. 54. Causar poluição de qualquer natureza em níveis tais que resultem ou possam resultar em danos à saúde humana, ou que provoquem a mortandade de animais ou a destruição significativa da flora: Pena – reclusão, de um a quatro anos, e multa. § 1º Se o crime é culposo: Pena – detenção, de seis meses a um ano, e multa. § 2º Se o crime: I – tornar uma área, urbana ou rural, imprópria para a ocupação humana; II – causar poluição atmosférica que provoque a retirada, ainda que momentânea, dos habitantes das áreas afetadas, ou que cause danos diretos à saúde da população; III – causar poluição hídrica que torne necessária a interrupção do abastecimento público de água de uma comunidade; IV – dificultar ou impedir o uso público das praias; V – ocorrer por lançamento de resíduos sólidos, líquidos ou gasosos, ou detritos, óleos ou substâncias oleosas, em desacordo com as exigências estabelecidas em leis ou regulamentos: Pena – reclusão, de um a cinco anos. § 3º Incorre nas mesmas penas previstas no parágrafo anterior quem deixar de adotar, quando assim o exigir a autoridade competente, medidas de precaução em caso de risco de dano ambiental grave ou irreversível.

[9] Art. 927. Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo. Parágrafo único. Haverá obrigação de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem.

[10] “Vê-se, pois, que o poluidor deverá arcar com o prejuízo causado ao meio ambiente da forma mais ampla possível. Impera, em nosso sistema, a responsabilidade objetiva, ou seja, basta a comprovação do dano ao meio ambiente, a autoria e o nexo causal, independentemente da existência da culpa. /Pode parecer um paradoxo, mas o fato de o poluidor ser obrigado a reparar os danos causados não significa que ele poderá continuar a poluir. Ressalte-se que essa reparação deve ser integral. Não sendo possível a recomposição, o poluidor deverá ressarcir os danos em espécie cujo valor deverá ser depositado no fundo para o meio ambiente. O ressarcimento dos danos possui um forte conteúdo pedagógico. Trata-se da denominada prevenção especial e também geral” (SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 16. ed. São Paulo: Saraiva, 2018, p. 117).