Comissões, quórum parlamentar e leis da física no Senado (parte 1)

Este artigo será dividido em duas partes. Nesta primeira, será apresentado o “problema” e suas causas. Na segunda parte, as consequências e possíveis soluções

Quem acompanha os trabalhos das comissões do Senado já deve ter presenciado, em muitas das reuniões, as dificuldades para se atingir o quórum. Com várias reuniões acontecendo ao mesmo tempo, senadoras e senadores precisam desafiar as leis da Física para estarem presentes em diversas reuniões simultaneamente.

A presença dos senadores nas reuniões é fundamental para se alcançar o quórum e permitir os trabalhos das comissões. Para se iniciar uma reunião e para deliberar sobre as proposições é preciso atingir um quórum mínimo de parlamenteares presentes. De acordo com o Glossário de Termos Legislativos do Congresso nacional [1], quórum é o “número mínimo de parlamentares exigido pela Constituição Federal ou pelos regimentos internos para a prática de certos atos”.

O Regimento Interno do Senado exige a presença de, no mínimo, um quinto da composição da comissão para abertura de uma reunião (RISF, artigo 108) – com exceção das audiências públicas, que exigem a presença de dois membros (RISF, artigo 93, § 3º). Há também a exigência de um quórum mínimo para deliberação. A regra geral, da maioria simples, é de que “as deliberações do Senado serão tomadas por maioria de votos, presente a maioria absoluta dos seus membros” (RISF, artigo 288).

Desde 2015, a presença nas comissões e no Plenário é averiguada eletronicamente. O ateste da presença é feito por meio de um sistema biométrico em que o senador registra a presença nas atividades da Casa em terminais disponíveis no Senado (RISF, artigo 108, § 2º). As votações, quando nominais, também são registradas eletronicamente por meio do sistema de votação em cada uma das comissões.

De volta às leis da Física, o que leva a essa situação em que os senadores precisam desafiá-las, estando presentes em mais de um lugar ao mesmo tempo? A principal razão é o elevado número de comissões — com grande número de vagas — no Senado. Esse cenário é agravado pela concentração dos trabalhos legislativos nas terças e quartas, bem como pela ideia equivocada da necessidade de “produtividade” no Parlamento.

Atualmente, há 16 comissões permanentes no Senado — além da Comissão Diretora (RISF, artigo 72). Há, ainda, as Comissões do Congresso, Comissões de Medidas Provisórias, Comissões Temporárias, Comissões Parlamentares de Inquérito. Existe, portanto, um grande número de colegiados que demandam a participação dos senadores — muitas vezes ao mesmo tempo.

A atual oferta de vagas nas comissões força o descumprimento do próprio Regimento Interno da Casa. O § 2º do artigo 77 afirma que cada senador poderá integrar até três comissões como titular e três como suplente. No entanto, se esse dispositivo fosse cumprido, seria impossível preencher os cargos disponíveis de todas as comissões permanentes. Atualmente, há senadores que são titulares em até oito comissões permanentes no Senado.

Três fases

É importante fazer uma recapitulação da evolução da composição das comissões no Senado para mais bem entender o contexto atual. Há três momentos importantes: o texto original do Regimento Interno, publicado em 1970; a Resolução nº 18, de 1989, que adaptou o Regimento à Constituição de 1988; e o momento atual.

O texto original do Regimento previa dezesseis comissões permanentes, incluída a Comissão Diretora (Cdir). Os colegiados eram consideravelmente menores. A maior Comissão era a de Relações Exteriores, com quinze membros. O tamanho médio das comissões era de nove membros. O Senado também era menor, tinha 66 senadores, contra os 81 atuais [2]

Em 1989, a adaptação do Regimento ao novo texto constitucional reduziu o número de comissões para apenas sete, incluída a CDir. Com a redução do número de comissões, os colegiados aumentaram. A maior comissão, a de Assuntos Sociais, passou a contar com 29 membros. A média da composição passou a ser de 25 membros.

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Por fim, o momento atual conta, assim como em 1970, com um alto número de comissões: dezesseis, além da Cdir. Esse número é resultado de um processo de ampliação dos colegiados nos últimos anos, em especial a partir da década de 2000, até chegar à atual distribuição atual. Esse período coincide com um momento de fortalecimento da participação das comissões no processo legislativo (ALMEIDA, 2015).

Esse processo de expansão das comissões manteve o padrão de grandes colegiados estabelecido no texto de 1989, quando o número de comissões era bastante menor. CAE e CCJ são, hoje, as maiores comissões da Casa, com 27 membros cada. A média do tamanho das comissões atual é de 19 membros.

Portanto, a distribuição atual das comissões do Senado juntou as características dos dois momentos anteriores: muitas comissões e colegiados grandes, com muitos membros. Como consequência, há um enorme número de vagas disponíveis a serem preenchidas pelos senadores. Hoje, o total de vagas para membros titulares das comissões permanentes é 300. Os 81 senadores precisam se dividir entre as trezentas vagas (mais as 300 vagas de suplentes). Há quase quatro vagas em comissão para cada um dos 81 senadores. Em 1989 essa proporção era de menos de duas vagas por senador [3]. Essa distribuição das vagas está demonstrada na tabela a seguir.

Distribuição e composição das comissões do Senado

Muitas comissões, retorno para as bases e a ‘produtividade’ no Plenário

O elevado número de comissões é agravado por uma concentração dos trabalhos legislativos dos colegiados em, basicamente, dois dias da semana: terças e quartas-feiras. Atualmente, esses são os dias de trabalhos que concentram a maior parte das atividades legislativas do Senado, em especial das comissões. Apesar do regimento prever que cinco comissões devem se reunir, ordinariamente, às quintas-feiras, a maior parte dessas comissões realiza suas reuniões às terças e quartas.

Como consequência, muitas reuniões acontecem ao mesmo tempo e as comissões precisam disputar a presença e a atenção dos senadores. É possível questionar essa ausência de grande parte dos parlamentares nas quintas-feiras, mas essa é, hoje, uma realidade.

Aqui é importante deixar claro que o retorno dos parlamentares para as suas bases não é um capricho ou regalia. Ao contrário, é uma necessidade própria de suas atribuições e para o bom funcionamento da democracia. Os parlamentares são representantes — da população e dos estados da federação. Portanto, estar presente em suas bases eleitorais, em contato com seus representados, é essencial para a atividade parlamentar. Grande parte do trabalho de um parlamentar acontece fora do parlamento.

E essa não é tarefa fácil. Em termos práticos, considere um senador do estado de Minas Gerais, que precisa estar em contato com a população e os representantes de seus 853 municípios. Ou um senador do Amazonas, que precisa percorrer os mais de 1,5 milhão km2 do estado, área maior que que a França, Alemanha, Espanha e Itália juntos. Aliás, os representantes da região Norte estão sujeitos a dificuldades ainda maiores de deslocamento de e para Brasília, dada a limitação da malha área para a região. A oferta limitada de voos, em horários pouco convenientes, impõe esforços ainda maiores a esses parlamentares.

No entanto, ao mesmo tempo em que é imperioso que os parlamentares retornem às suas bases, o baixo número de senadores nas quintas-feiras impõe ainda maiores desafios para a realização dos trabalhos legislativos das comissões.

Por fim, o outro problema que se soma aos já apresentados é a ideia, bastante equivocada, de que o parlamento precisa ter “produtividade”, e, sobretudo, que essa produtividade é medida quantitativamente. As análises e avaliações mais comuns sobre as atividades parlamentares trazem métricas sobre dias trabalhados, número de reuniões realizadas, números de projetos aprovados. A avaliação dos “melhores” parlamentares, em geral, se baseia na presença em plenário ou nas comissões, no número de projetos apresentados ou em outras métricas quantitativas.

Essas são métricas bastante equivocadas para se avaliar a atividade parlamentar. Considera que o trabalho de um parlamentar só acontece em Plenário ou na comissão, quando é o oposto. Ademais, gera incentivos equivocados para o comportamento parlamentar [4].

O fato é que essa mentalidade já foi incorporada pelos próprios parlamentares. Os balanços dos presidentes das Casas, e das comissões, geralmente enfatizam o número de projetos aprovados. Os presidentes querem mostrar que fizeram muitas reuniões e que aprovaram muitos projetos. Isso leva a uma cultura em que as comissões e o Plenário “se forçam” a se reunir, talvez, mais que o necessário – ou desejável.

Em um próximo texto será abordado as consequências desse fenômeno e algumas possíveis soluções.

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Referências

BRASIL. Congresso. Senado Federal. Regimento interno do Senado Federal: Resolução nº 93, de 1970. Brasília: Senado Federal, [2023]. 2 v. (v. 1: xv, 292 p.; v. 2: ix, 373 p.). Texto editado em conformidade com a Resolução nº 18, de 1989, atualizado com as alterações decorrentes de emendas à Constituição, leis e resoluções posteriores, até agosto de 2023.

CONGRESSO NACIONAL. Glossário de termos legislativos. Disponível em: https://www.congressonacional.leg.br/legislacao-e-publicacoes/glossario-legislativo. Acesso em: 27 mar. 2025.

ALMEIDA, Acir. Processo legislativo: mudanças recentes e desafios. Boletim de Análise Político-Institucional, n. 7, jan.-jun. 2015. Brasília: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – Ipea. Disponível em: http://repositorio.ipea.gov.br/handle/11058/5593. Acesso em: 27 mar. 2025.

[1] https://www.congressonacional.leg.br/legislacao-e-publicacoes/glossario-legislativo

[2] Senadores da 43ª Legislatura (1967 – 1970) – Senadores da 43ª Legislatura (1967 – 1970) – Senado Federal

[3] Há uma diferença sobre a participação dos membros da Comissão Diretora nas comissões permanentes. Até 2007, nenhum membro da Comissão Diretora poderia fazer parte das comissões permanentes. A partir de 2007 apenas o presidente do Senado tem essa vedação. No entanto, para fins dos cálculos, irei utilizar a composição completa do Senado.

[4] Esse tema já foi abordado em outros textos nesta coluna: https://www.conjur.com.br/2024-out-15/projeto-que-tem-dois-donos-morre-de-fome-uma-analise-da-iniciativa-parlamentar/

https://www.conjur.com.br/2024-ago-13/precisamos-restringir-a-iniciativa-legislativa/