*este texto está dividido em duas partes. Na primeira, apresentei o “problema” e suas causas. Nesta segunda parte, as consequências e possíveis soluções.
Não é ilegal, mas prejudica o debate
Retomando o argumento da parte 1, o grande número de comissões – com grande número de vagas — somado à concentração dos trabalhos legislativos em poucos dias e à ideia de produtividade leva a essa situação, que exige que os parlamentares ignorem as leis da física e estejam em vários lugares ao mesmo tempo.
É importante ressaltar que essa dinâmica cumpre todas as normas constitucionais e regimentais. A realização das reuniões e a aprovação dos projetos nesse contexto são, portanto, perfeitamente legais. No entanto, é possível questionar se essa é a melhor dinâmica para a condução do devido processo legislativo e para a deliberação dos temas da agenda do congresso.
Uma consequência óbvia dessa dinâmica é a diminuição da atenção e da capacidade de análise das proposições, e dos demais assuntos, por parte dos parlamentares. Se um parlamentar está “presente”, pretensamente discutindo e votando matérias, em quatro comissões ao mesmo tempo, sua capacidade de análise e atenção, com clara certeza, está reduzida. Mesmo que o parlamentar tenha uma inteligência sui generis e que tenha um grupo de assessores muito resolutivos e atentos, há hialino prejuízo ao debate. Afinal, a atenção é um recurso escasso.
Ademais, este contexto enfraquece uma das principais funções das comissões temáticas: servir como local de análise especializada. Em tese, as comissões são locais para um debate mais especializado, e seus membros detêm mais conhecimento e interesse sobre os temas ali discutidos. Os parlamentares membros das comissões temáticas são, ou pelo menos deveriam ser, especialistas naqueles temas.
No entanto, se os parlamentares precisam ser membros de cinco, seis, ou até mais comissões, e participar de diversas reuniões ao mesmo tempo, essa ideia de especialização é perdida. Como consequência, se os parlamentares não conseguem mais se especializar, as comissões deixam de ser um locus de conhecimento especializado.
Possíveis soluções
Como podemos melhorar essa situação? Há dois caminhos possíveis: diminuir o número total de vagas a serem preenchidas nas comissões, para diminuir a fragmentação dos senadores nas comissões; ou, mantendo-se o número de vagas, organizar e distribuir melhor as reuniões, para evitar que muitas delas ocorram ao mesmo tempo.
A primeira solução é mais direta: reduzir o número de vagas disponíveis nas comissões. Para isso, há duas opções. A primeira seria reduzir o número das comissões em si — voltar ao status quo de 1989, com um pequeno número total de comissões. Essa é uma opção que certamente enfrentaria muita oposição política.
As comissões são instâncias de poder para seus presidentes e membros. O presidente de uma comissão tem o controle sobre sua agenda. Mesmo que a atividade legislativa estrito senso (aprovação de proposições legislativas) seja reduzido em uma comissão, elas ainda possuem a competência, por exemplo, para realizar audiências públicas ou convocar ministros de Estado (CF, artigo 50). Não é um poder desprezível. Com mais comissões, esse poder é distribuído a mais parlamentares. E, como sabemos, abrir mão voluntariamente de poder não é uma característica de políticos.
A segunda opção é reduzir o tamanho das comissões — retornar ao status quo de 1970, com muitas comissões pequenas. Essa opção pode receber menos resistência, mas provavelmente terá questionamentos. Comissões pequenas teriam menor participação e representatividade dos diversos partidos e blocos parlamentares, além das minorias da Casa. Além disso, a prerrogativa de aprovar projetos terminativamente nas comissões, sem necessariamente passarem pelo Plenário, seria fortemente questionada. Dificilmente, uma comissão com apenas 7 membros, por exemplo, seria aceita como substituta ao Plenário.
O segundo caminho passa por organizar melhor os trabalhos legislativos. Uma primeira opção seria garantir que as quintas-feiras sejam “dias cheios”. No entanto, dada a necessidade e, em alguns casos, complexidade, do retorno dos parlamentares a suas bases, essa opção também não é simples. Ademais, mesmo dividindo as 16 comissões de terça a quinta, ainda assim serão, pelo menos, cinco reuniões por dia. É possível, também, instituir a quinta feira como um dia de deliberação semipresencial, que permite a participação remota dos senadores. Se concentraria nesses dias a deliberação de matérias consensuais entre os parlamentares.
Outra possibilidade é instituir alguma espécie de revezamento semanal entre as comissões. Para grande parte das comissões não há a necessidade de reuniões semanais, como previsto pelo regimento. Com efeito, a maior parte delas poderia concentrar suas pautas em menos reuniões mensais. Uma opção, portanto, seria instituir um revezamento entre as comissões, para que menos reuniões ocorram ao mesmo tempo.
O problema é que, como dito, a agenda da reunião é de competência de seu presidente. Portanto, o presidente da comissão pode marcar uma reunião para quando ele desejar — mesmo fora do horário previsto no regimento para sua reunião ordinária, o que ocorre com frequência. Um arranjo como esse teria que ser construído por um acordo com o presidente do Senado, talvez inclusive alterando os próprios horários tradicionais das comissões.
Uma possibilidade é alterar o artigo 107 do Regimento, que determina os horários das reuniões ordinárias das comissões. A versão original do regimento não previa os dias e horários das reuniões das comissões. O texto determinava que os dias e horários das reuniões ordinárias seriam estabelecidos no início da sessão legislativa ordinária.
Foi somente em 1992, que o Regimento passou a prever os dias e horários das reuniões ordinárias das comissões permanentes (Resolução nº 26 de 1992). Naquele momento, o Senado tinha apenas seis comissões permanentes. As reuniões foram divididas entre terça e quinta-feira, com duas comissões em cada um dos dias. Uma reunião às 10h, e outra, às 14h.
Assim, ao invés do regimento prever expressamente os horários das reuniões de cada comissão, pode se retornar ao texto original da norma, com a previsão de que os horários serão definidos no início da sessão legislativa. Dessa maneira, um acordo de revezamento capitaneado pelo presidente do Senado se torna mais simples. Esse acordo deve organizar as reuniões das comissões para minimizar o número de reuniões que acontecem ao mesmo tempo.
Por fim, deixo um questionamento provocativo: o Senado precisa realmente se reunir todas as semanas? Tirando o fetiche por produtividade, faz sentido trazer todos os 81 senadores, todas as semanas, para Brasília?
É preciso superar as métricas de produtividade legislativas focadas apenas nos outputs — quantas reuniões foram realizadas, quantos projetos foram aprovados — e focar mais nos outcomes — qual foi o impacto do trabalho do Congresso na vida da população. A partir dessa perspectiva, a qualidade das reuniões e dos debates é mais importante do que a quantidade.
Muitas das sessões do Senado têm uma pauta bastante reduzida, não urgente, que poderia muito bem ser concentrada em outras sessões. De fato, essa não é uma situação incomum para os parlamentos mundo afora. O Bundestag, a câmara baixa do Parlamento alemão, por exemplo, tem um calendário anual de quando a Casa irá se reunir, os “sittings“. Em geral, não mais do que duas semanas por mês.
Dessa forma, há uma maior previsibilidade das agendas, os parlamentares podem se dedicar mais às atividades de representação em suas bases, e, quando o parlamento se reúne são semanas cheias e intensas de trabalho — como quando acontecem as semanas de “esforço concentrado” no Congresso. Dessa maneira, as reuniões das comissões poderiam ser distribuídas ao longo dessas semanas. Esse tempo entre os sittings serviria para as negociações e maturação dos projetos em análise, que certamente passaria a ser bem mais profusa e profunda.
É claro que uma proposta como essa seria alvo de diversas críticas na mídia por parte dos aficionados pela suposta produtividade parlamentar. É difícil algum presidente bancar esse desgaste. Mais fácil manter sessões e reuniões todas as semanas, mesmo que elas sejam muitas vezes bastante improdutivas.
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