Contextualização do problema
Imagine que você, um morador da cidade de São Paulo entre as décadas de 1920 e 1930, resolveu adquirir o seu primeiro imóvel. Então, surge a promessa quase irrecusável de uma loteadora: que tal a aquisição de um lote em um bairro que passaria a ser um verdadeiro oásis urbano? O bairro, ainda inexplorado, seria moderno e exclusivamente residencial, com apenas uma unidade residencial por lote, mantendo um padrão estético e construtivo em todos os imóveis.
E como a loteadora garantiria o prometido padrão do bairro? Por meio das restrições convencionais impostas pelo próprio loteador. Ao comprar um imóvel naquele bairro, cada proprietário se vincularia às restrições, comprometendo-se a cumpri-las. Mas tão importante quanto a situação presente é que o seu filho ou os filhos dos seus vizinhos (ou quaisquer outros sucessores) continuassem submetidos às mesmas restrições.
Diante da promessa de um bairro organizado, em que todos os moradores (presentes e futuros) seguiriam as mesmas regras e padrões construtivos, você e diversas pessoas adquiriram lotes e começaram a formar esse bairro dos sonhos.
Esse foi o caso dos loteamentos desenvolvidos pela “City of São Paulo Improvements and Freehold Land Company Limited”, conhecida como “Companhia City”, abordado por Otávio Luiz Rodrigues Jr. em sua Tese de Livre Docência de nome Direito Civil Contemporâneo – Estatuto epistemológico, Constituição e direitos fundamentais [1].
Conforme introduzido pelo autor, “com base em inovadores projetos urbanísticos de Barry Parker e Raymond Unwin, no ano de 1913, a empresa — que ficou conhecida como Companhia City – lançou seu primeiro loteamento, o Jardim América. Transportava-se para o Brasil o conceito de cidade-jardim, que havia sido desenvolvido por Ebenezer Howard, cuja pretensão era criar ambientes nos quais e conjugasse a qualidade de vida, a flora e a harmonia comunitária” [2]
A Companhia City foi responsável pelo desenvolvimento de bairros de grande importância no Município de São Paulo, alguns deles, até hoje, preservam grande parte de suas características iniciais, tais como Anhangabaú, City Butantã, Alto da Lapa, Bela Aliança, Alto de Pinheiros e Pacaembu [3].
Desde o início do século 20, quando tais bairros foram pensados pela loteadora, houve uma preocupação em dar-lhes características que, ainda hoje, estão quase todas presentes. Exemplos de características são as vias amplas e arborizadas, a limitação quanto ao uso e à ocupação do solo, com a imposição de utilização apenas para fins de residência unifamiliar e o gabarito de altura máxima, recuos e coeficientes de aproveitamento máximos.
Figura 1 – Propaganda da Companhia City publicada em 1935 no jornal O Estado de S. Paulo
Entretanto, o desenvolvimento urbano crescente, principalmente na segunda metade do século XX, promoveu a verticalização e, consequentemente, o adensamento populacional ao redor dos bairros centrais. Isso impactou sobremaneira no modo de utilização dos imóveis loteados. Por isso, os compradores dos lotes nesses bairros (que, lembre-se, materializavam o ápice da organização urbana) viram-se diante do seguinte dilema: já que a cidade continua mudando, as regras que foram pactuadas no início do loteamento continuam vigentes?
Note-se que, mesmo que a Lei nº 6.766, de 19.12.1979 (“Lei de Parcelamento do Solo Urbano”) permita que os loteadores instituam as referidas restrições, a Constituição de 1988 [4] estabelece que compete aos Municípios promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.
Assim, surge o questionamento que o presente texto propõe-se analisar, de forma sintética: caso as novas legislações urbanísticas municipais sejam contrárias às restrições convencionais, o que prevalecerá?
Para tanto, analisaremos sem pretensão de esgotar a discussão, os seguintes aspectos: (i) qual a natureza jurídica das cláusulas restritivas de loteamento; (ii) qual o nível de vinculação aos loteamentos já existentes às alterações superveniente da legislação urbanística; e (iii) a posição do Superior Tribunal de Justiça sobre o tema. Desta forma, tentaremos delinear conclusões preliminares sobre o tema.
Natureza jurídica das cláusulas restritivas
Para mensurar o quão vinculante são as restrições impostas pelo loteador, é importante entender o que são essas restrições no ordenamento jurídico. Se são um negócio jurídico e, portanto, obrigações pessoais ou seria uma obrigação real (propter rem).
Antonio Junqueira de Azevedo, em parecer que analisa justamente o questionamento aqui levantado, afirma que “as restrições de loteamento, em princípio, devem ser obrigações propter rem.” Mas, para tanto, o autor afirma que para que as restrições adquiram esta característica e não sejam simples obrigações pessoais entre o loteador e o comprador de cada lote, é necessário que estejam registradas no registro de imóveis competente e passe às escrituras subsequentes.
Voltando ao nosso caso ilustrativo da Companhia City, é possível observar o referido registro nas matrículas de diversos imóveis dos loteamentos desenvolvidos pela empresa.
Figura 2 – Matrícula do 4º Ofício de Registro de Imóveis da Cidade de São Paulo
Assim, em tese, para o caso da matrícula acima estariam completados os requisitos para caracterizar a natureza propter rem e, como consequência, obrigariam todos os sucessores. No entanto, a partir desse ponto surge um novo questionamento: existem obrigações perpétuas? A resposta trazida pelo próprio Junqueira para este questionamento é negativa.
O autor, ao analisar a situação sob a perspectiva do Direito Civil, entende que mesmo tipologicamente próxima aos direitos reais, uma obrigação propter rem é direito pessoal, sujeitando-se, portanto, à teoria da base do negócio jurídico. Por meio da referida teoria, se o conjunto de circunstâncias e estado geral das coisas, cuja existência é necessária para o negócio pactuado, sofrer alterações de sua base, perde-se a eficácia das obrigações.
Desta forma, para o autor, se o desenvolvimento da cidade fez com que as restrições percam o sentido e tornem-se até mesmo ultrapassadas, as restrições sofrem algo equiparado a uma impossibilidade superveniente, extinguindo-se a obrigação [5].
Alteração superveniente da legislação urbanística
Partindo para o segundo tópico desta análise, é importante questionar se haveria uma espécie de direito adquirido do loteador vis-à-vis alterações supervenientes da legislação. Isso porque a instituição das cláusulas restritivas, nos termos da legislação atual, precisa ser aprovada pelo poder público, nos termos da legislação urbanística vigente na época.
Caso haja alteração superveniente dessa legislação, o que acontece com os loteamentos já existentes com restrições anteriores? A resposta para este questionamento encontra-se na órbita do direito público, ultrapassando a relação entre loteador/comprador e seus sucessores. Portanto, recorremos agora a autores de direito constitucional, urbanístico e administrativo.
Hely Lopes Meireles afirma que o Plano Diretor Urbano, que é periodicamente revisado, não é estático: é dinâmico e evolutivo [6]. O plano diretor, que conta com a participação da população em sua elaboração, dita os planos para organização futura da cidade. É a reanálise do que faz sentido para o dia a dia de uma cidade que é viva e segue seu próprio ritmo.
Nesse sentido, para o autor, “as leis urbanísticas são normas de ordem pública e por isso prevalecem sempre sobre as cláusulas convencionais do loteamento que são disposições particulares estabelecidas no interesse restrito do loteador e dos adquirentes do lote.”
No mesmo sentido entende José Afonso da Silva [7], o qual defende que havendo modificação do zoneamento, milita presunção absoluta de que tal mudança se fez em atendimento ao interesse coletivo, não havendo direito adquirido do loteador.
Conclui-se, assim, que para esses autores de direito público, pende-se a posição de que as normas do plano diretor urbano são de interesse público, sobrepondo-se sobre as restrições convencionadas pelo loteador.
Posição do STJ sobre o tema
Por fim, tratar-se-á da análise dos precedentes do STJ sobre o tema, a fim de tentar identificar um padrão de entendimento sobre o tema pela Corte Superior. A pesquisa foi feita utilizando como data de corte o período de 01/01/1990 (início do ano subsequente à criação do órgão) até 01/01/2025, com as palavras chaves “restrições convencionais” combinada com “loteamento”.
Como resultado, foram encontrados os seguintes Recursos Especiais: (i) REsp nº 289.093 SP; (ii) REsp nº 302.906 SP; REsp 38416 SP; e REsp 226858 RJ, os quais terão sua conclusão e principais argumentos a seguir sumarizados.
No caso do item (i), REsp nº 289.093-SP [8], que trata de um imóvel no Jardim América, a prefeitura exigiu a adequação do imóvel às restrições convencionais, visto que pela legislação municipal vigente, estas prevaleceriam quando foram mais severas. No entanto, não havia registro destas restrições na matrícula do imóvel, tampouco apareceu na escritura do proprietário envolvido na discussão.
Assim, entendeu-se que as restrições não poderiam ser exigidas do proprietário visto que, entre outros motivos, não havia publicidade das restrições na matrícula e na escritura e limitações convencionais não podem se sobrepor à normas de ordem pública.
No caso do item (ii), REsp nº 302.906 SP[9], houve a construção de um prédio em desrespeito às restrições convencionais e o STJ entendeu que as restrições deveriam prevalecer. Tanto porque estavam registradas na matrícula do imóvel, tanto porque “as cláusulas urbanístico-ambientais convencionais, mais rígidas que as restrições legais, correspondem a inequívoco direito dos moradores de um bairro ou região de optarem por espaços verdes, controle do adensamento e da verticalização, melhoria da estética urbana e sossego.”
O curioso desse caso, como aponta Otávio Luiz Rodrigues Jr. [10], é que ao dar prevalência às restrições convencionais, o julgador utilizou o argumento de que elas seriam de maior interesse público, e, portanto, mais restritivas. Assim, mesmo quando o contrato foi priorizado, o julgador pareceu transmudar sua natureza para justificar sua prevalência.
No caso do item (iii), REsp nº 38.416 SP [11], de forma mais resumida e sem esmiuçar argumentos como nos acórdãos anteriores, a corte decidiu que as restrições do loteamento, uma vez que registradas na matrícula, eram válidas e deveriam ser impostas.
E, por último, no caso do item (iv), REsp nº 226858 RJ [12], a corte entendeu, assim como no anterior, que as restrições devem ser seguidas e só poderiam ser alteradas de comum acordo pelo loteador e proprietários dos lotes.
Conclusão
A análise das restrições convencionais instituídas por loteadores à luz da legislação urbanística revela a complexidade jurídica da convivência entre normas de direito privado e normas de direito público. Do ponto de vista do Direito Civil, especialmente sob a ótica de Antônio Junqueira de Azevedo, tais restrições, quando registradas, assumem natureza propter rem e vinculam os sucessores na titularidade dos lotes. Contudo, sua eficácia está condicionada à manutenção da base objetiva do negócio, sendo passíveis de extinção quando se tornarem anacrônicas diante da evolução urbana.
Sob a perspectiva do Direito Público, a prevalência do planejamento urbano é clara. Doutrinadores como Hely Lopes Meirelles e José Afonso da Silva sustentam que o plano diretor, como instrumento de ordenamento territorial de interesse coletivo, deve prevalecer sobre disposições contratuais privadas, mesmo quando estas estejam registradas.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, por sua vez, apresenta decisões díspares, mas que se harmonizam a partir de critérios objetivos. Quando as restrições convencionais estão regularmente registradas e preservam função urbanístico-ambiental relevante (REsp 302.906/SP, REsp 38416/SP e REsp nº 226858 RJ), o STJ tende a reconhecê-las como válidas e exigíveis. Por outro lado, na ausência de registro ou diante de sua superação por normas públicas mais recentes (REsp 289.093/SP), prevalece o interesse público manifestado nas leis urbanísticas.
*Esta coluna é produzida pelos membros e convidados da Rede de Pesquisa de Direito Civil Contemporâneo (USP, Humboldt-Berlim, Coimbra, Lisboa, Porto, Girona, UFMG, UFPR, UFRGS, UFSC, UFPE, UFF, UFC, UFBA e UFMT).
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[1] RODRIGUES Jr., Otavio Luiz. Direito Civil Contemporâneo – Estatuto Epistemológico Constituição Dir. Fundamentais. 3ª Ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2023. p. 106-107.
[2] RODRIGUES Jr, 2023, p. 106.
[3] RODRIGUES Jr, 2023, p. 107.
[4] Art. 30. Compete aos Municípios: VIII – promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;
[5] Idem, p. 4.
[6] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito de Construir. 15 ed. Jus Podvm, 2025, p. 99.
[7] SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. 2 ed. São Paulo, Malheiros, 1995. p. 269.
[8] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial n. 289.093/SP. Relator para o acórdão: Ministro Luiz Fux. Brasília, DF, 2 set. 2003. Acesso em: 3.7.2025.
[9] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial n. 302.906/SP. Relator: Ministro Herman Benjamin. Brasília, DF, 26 ago. 2010. Acesso em: 3.7.2025.
[10] RODRIGUES Jr., 2023. p. 107.
[11] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial n. 38416 SP. Relator: Ministro Dias Trindade. Brasília, DF, 13 dez. 1993. Acesso em: 3.7.2025.
[12] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial n. 226858 RJ. Relator: Ministro Ari Pargendler. Brasília, DF, 20 jun 2000. Acesso em: 3.7.2025.
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