Doze anos da Lei Anticorrupção: balanço e enforcement da lei

Em 1 de agosto de 2025, a Lei nº 12.846/2013, conhecida como Lei Anticorrupção – regulamentada pelo Decreto n° 11.129/22 – completa 12 anos de vigência.

Em entrevista recente à Rádio USP, destacou-se que a promulgação da lei foi catalisada pelo ambiente de efervescência política e social que marcou o Brasil em 2013. Em meio às manifestações populares que cobravam transparência, ética e eficiência na gestão pública, o Estado brasileiro respondeu com a instituição de um marco normativo que inaugurou a responsabilização objetiva administrativa e civil de pessoas jurídicas por atos lesivos à administração pública [1].

No entanto, após mais de uma década de aplicação, a experiência brasileira mostrou que a eficácia e o enforcement da lei e dos acordos de leniência estão diretamente vinculados à coordenação entre os órgãos competentes.

Avanços rumo a uma efetiva cooperação interinstitucional

Em 2017 [2], assinalou-se que, se por um lado, a atuação concomitante de múltiplos órgãos e entidades públicas no combate à corrupção poderia potencializar a proteção da moralidade administrativa e do patrimônio público, por outro, essa multiplicidade institucional acabaria por impor às empresas envolvidas em investigações complexas um cenário de elevada insegurança jurídica, sobretudo quando manifestam a intenção de colaborar com o Estado e buscar sua reabilitação pelos ilícitos praticados.

À luz desse cenário fragmentado, já havia sido proposto, à época, uma medida pontual: a criação de uma Comissão Interinstitucional, com representantes de todos os órgãos competentes, para negociar e deliberar sobre um único acordo de leniência no âmbito federal. Tal pacto poderia ser posteriormente avalizado pelo TCU, conferindo maior segurança jurídica e servindo de parâmetro para eventual controle judicial, restrito à verificação do cumprimento dos requisitos legais [3].

No entanto, um primeiro passo oficial desse avanço institucional se deu em 2020, quando o TCU celebrou um Acordo de Cooperação Técnica com a CGU, a AGU e o Ministério da Justiça e Segurança Pública (MJSP), sob a coordenação do Supremo Tribunal Federal, com o objetivo de fortalecer o combate à corrupção, em especial no que se refere aos acordos de leniência [4].

Este primeiro acordo interinstitucional ressaltava a imprescindibilidade de que os diversos entes públicos atuem de forma coordenada, observando estritamente as competências que lhes são legalmente atribuídas. A ausência dessa articulação institucional resultaria em insegurança jurídica, conflitos de atribuição, sobreposição ou lacunas na atuação estatal, além de riscos de impunidade ou de sanções desproporcionais aplicadas a pessoas físicas e jurídicas.

Spacca

Finalmente, em abril de 2025 firmou-se o acordo de cooperação técnica celebrado entre CGU, AGU e MPF, representando um marco relevante na busca por institucionalidade e previsibilidade [5]. Essa iniciativa define fluxos processuais conjuntos, critérios unificados de cálculo de sanções e mecanismos de proteção a denunciantes, além de comprometer os signatários com maior transparência e segurança jurídica. A lógica agora é de colaboração e cortesia interinstitucional, e não mais de competição entre órgãos.

O lugar do TCU na cooperação interinstitucional

Todavia, a ausência do TCU nesse novo acordo pode gerar alguns questionamentos. Não obstante, essa decisão é coerente com a natureza fiscalizatória e externa do tribunal. A função do TCU não é negociar leniência, mas fiscalizar a sua execução e verificar a razoabilidade dos valores pactuados, conforme prevê a Instrução Normativa nº 95/2024 [6].

Sua atuação como controlador posterior, e não como parte da mesa de negociação, preserva o equilíbrio entre independência institucional e controle público, além de mitigar o risco de “bis in idem” e de fragilidade no incentivo à colaboração empresarial.

Da revisão dos acordos de leniência e os acordos ‘preventivos’: ‘estado da arte’

Outro ponto crucial é a revisão de acordos de leniência anteriores, motivada por divergências de metodologia, mudanças normativas e ajustes no entendimento interinstitucional. Em um país em construção institucional constante, essa revisão é inevitável, mas deve ser feita com cuidado, para não minar a credibilidade do sistema nem punir a boa-fé das empresas que colaboraram.

No âmbito do Supremo Tribunal Federal, o debate sobre a estabilidade e a revisão dos acordos de leniência ganhou novos contornos com o despacho do ministro André Mendonça, no bojo da ADPF nº 1.051/DF, que concedeu prazo de 60 dias para que CGU, AGU, MPF e empresas signatárias de acordos buscassem consenso quanto à eventual renegociação dos pactos firmados.

O debate sobre a natureza, os limites e as consequências jurídicas dessas modalidades de revisão foi aprofundado por Buaiz Neto e Athayde, no qual se aponta que a boa-fé, a voluntariedade e a proporcionalidade devem balizar qualquer rediscussão dos termos firmados, a fim de evitar retrocessos institucionais e manter a funcionalidade do sistema de integridade brasileiro [7].

Novidade, também, são os acordos de leniência preventivos, nos quais empresas procuram os órgãos de controle antes mesmo da instauração de investigações formais. Essa tendência, posto que ainda embrionária, pode representar um amadurecimento do modelo: uma virada de chave em que a integridade se antecipa à crise, e não é apenas uma reação a ela [8].

Aos doze anos, a Lei Anticorrupção busca equilíbrio entre eficiência, transparência e segurança jurídica. O desafio é consolidar esse modelo sem perder de vista o propósito original da Lei: restaurar a confiança pública e fortalecer a integridade no setor privado e no Estado.

Corrupção no INSS e a Lei Anticorrupção: prospecção necessária

Um exemplo emblemático dessa atuação concreta da Lei Anticorrupção pode ocorrer com a operação “sem desconto”, deflagrada em abril de 2024 pela CGU e pela Polícia Federal, que revelou um esquema nacional de descontos não autorizados em benefícios previdenciários, resultando em prejuízo estimado de R$ 6,3 bilhões ao erário.

O caso ilustra com clareza o alcance da responsabilização de pessoas jurídicas, e não apenas de agentes públicos, que se beneficiam de práticas ilícitas em detrimento da administração. Como destacado em recente entrevista à Rádio USP, a Lei nº 12.846/2013 não tem como foco central a punição de servidores, mas sim o incentivo à colaboração empresarial qualificada, com vistas à devolução de valores indevidamente apropriados e à adoção de medidas de integridade [9].

Recentemente, com apoio na Lei Anticorrupção, assistiu-se sua essencialidade em casos de corrupção como o do INSS. A Advocacia-Geral da União (AGU) obteve o bloqueio de R$ 2,8 bilhões em bens e ativos financeiros de associações, empresas e pessoas físicas investigadas por suspeita de fraudes contra aposentados e pensionistas. A Justiça Federal deferiu as 15 ações cautelares ajuizadas pela AGU, em nome do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), com base na Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013). O objetivo é que os valores bloqueados sejam usados para ressarcir as vítimas de descontos ilegais em benefícios.

As decisões recaíram sobre 12 entidades associativas, seis consultorias, dois escritórios de advocacia e três outras empresas, além de sócios e dirigentes de todas as instituições. A juíza federal Luciana Raquel Tolentino de Moura, da 7ª Vara Federal do Distrito Federal, decretou ainda a quebra dos sigilos bancário e fiscal dos requeridos, relativamente ao período compreendido entre janeiro de 2019 e março de 2025 [10].

Por outro lado, demais envolvidos no desvio de benefícios previdenciários poderão, em tese, desde que preenchidos os requisitos legais, buscar à celebração de acordo de leniência, mediante o qual se comprometerão a restituir os valores indevidamente auferidos e, sobretudo, a cooperar com o Estado mediante o fornecimento de informações relevantes sobre a estrutura e a atuação da organização criminosa.

Situações como essa evidenciam a importância da atuação integrada entre CGU, AGU e MPF, não apenas na apuração dos fatos, mas também na negociação, celebração e execução de acordos de leniência, mecanismo que, nesse contexto, permite não apenas a responsabilização, mas também a recuperação de ativos e a reestruturação institucional das empresas envolvidas.

Sinalizações finais

Mais do que uma efeméride, o aniversário de 12 anos da Lei Anticorrupção é uma oportunidade para refletirmos sobre como devemos lidar, daqui em diante, com a responsabilidade das empresas perante a administração pública. O caminho está traçado, resta percorrê-lo com responsabilidade, técnica e visão de Estado.

Para aqueles que desejam se aprofundar em uma análise crítica e técnica sobre a aplicação da Lei Anticorrupção e seus desdobramentos, está em fase de lançamento a obra Lei Anticorrupção: Comentários à Lei nº 12.846/2013 e temas correlatos, coordenada por Gustavo Justino de Oliveira, Mauricio Schaun Jalil e Ricardo Marcondes Martins.

O lançamento da obra está agendado para o dia 26 de agosto, às 9h30, no Auditório Rubino de Oliveira, da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo. A programação contará com mesas temáticas, reunindo os autores e diversos especialistas convidados, reconhecidos por sua atuação e pesquisa na área, que pretendem debater estes e outros temas atrelados aos 12 anos da Lei Anticorrupção.

O livro reúne reflexões atualizadas sobre os principais institutos da legislação, incluindo responsabilidade objetiva das pessoas jurídicas, tipificação de atos lesivos à administração pública, etapas do processo de responsabilização, revisão e renegociação de acordos de leniência, além da interação da norma com outras legislações relevantes, como a Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD).

Trata-se de uma contribuição essencial para o amadurecimento do debate jurídico e institucional em torno de um dos marcos regulatórios mais relevantes da última década no Brasil em torno da eficácia e enforcement da Lei Anticorrupção.

[1] OLIVEIRA, Gustavo Justino de. Acordos de leniência recuperam mais de R$ 10 bilhões para os cofres públicos. Jornal da USP, São Paulo, 14 maio 2025. Disponível em: https://jornal.usp.br/atualidades/acordos-de-leniencia-sob-comando-da-cgu-recuperam-mais-de-r-10-bilhoes-para-os-cofres-publicos/. Acesso em: 26 maio 2025.

[2] OLIVEIRA, Gustavo Justino de. A insegurança jurídica das empresas e os acordos de leniência na legislação anticorrupção brasileira. Migalhas, São Paulo, 29 maio 2017. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/depeso/259553/a-inseguranca-juridica-das-empresas-e-os-acordos-de-leniencia-na-legislacao-anticorrupcao-brasileira. Acesso em: 26 maio 2025.

[3] “Qual a forma mais segura e definitiva para firmar o acordo de leniência? Somente com o MPF seria suficiente? E a CGU, a AGU e o CADE? Precisam participar das negociações propostas pelo MPF? E se não participarem, são obrigadas a acatar o acordo eventualmente firmado? O TCU também deveria participar ou ao menos ratificar o acordo final? O Poder Judiciário pode rever os termos dos acordos de leniência, e em tese invalidá-los, fazendo a empresa voltar à qualidade de infratora, perdendo seu status de reabilitada?” Idem.

[4] Disponível em: https://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/discursoACTleniencia.pdf

[5] Disponível em: https://www.gov.br/cgu/pt-br/assuntos/noticias/2025/04/cgu-firma-acordo-de-cooperacao-tecnica-com-agu-e-mpf-para-fortalecer-acordos-de-leniencia-no-combate-a-corrupcao

[6] PEREIRA, Eduardo Martins. O papel do TCU nos acordos de leniência anticorrupção. Consultor Jurídico, São Paulo, 3 mar. 2024. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2024-mar-03/o-papel-do-tcu-nos-acordos-de-leniencia-anticorrupcao/. Acesso em: 26 maio 2025.

[7] BUAIZ NETO, José Alexandre; ATHAYDE, Amanda. Revisão de acordos de leniência: anulação, rescisão ou repactuação? Migalhas, São Paulo, 5 mar. 2024. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/depeso/402748/revisao-de-acordos-de-leniencia-anulacao-rescisao-ou-repactuacao. Acesso em: 3 jun. 2025.

[8] Para melhor entender o tema, veja a entrevista de Caio Farah Rodriguez à Folha de São Paulo. Disponível em: https://folha.com/8f0a9ewd

[9] OLIVEIRA, Gustavo Justino de. Acordos de leniência recuperam mais de R$ 10 bilhões para os cofres públicos. Jornal da USP, São Paulo, 14 maio 2025. Disponível em: https://jornal.usp.br/atualidades/acordos-de-leniencia-sob-comando-da-cgu-recuperam-mais-de-r-10-bilhoes-para-os-cofres-publicos/. Acesso em: 26 maio 2025. Sobre o tema, cf. brilhante análise de Daniel Ribeiro Barcelos, na coluna Público e Pragmático: https://www.conjur.com.br/2025-jun-08/fraudes-no-inss-retaliacao-e-mecanismos-institucionais-de-contra-ataque-do-servico-publico/

[10] https://www.gov.br/agu/pt-br/comunicacao/noticias/justica-bloqueia-r-2-8-bilhoes-de-investigados-por-fraude-no-inss